IL NAFTA E L’AMBIENTE
2.3 LE ALTRE INIZIATIVE AMBIENTALI PORTATE AVANTI PARALLELAMENTE AL NAFTA
Dal momento in cui ebbero inizio le negoziazioni del Nafta uno dei problemi principali relativi al processo di integrazione economica , fu costituito dalla grave situazione ambientale in cui versava la zona di
frontiera tra USA e Messico. #
Nell’estate del 1991,l’agenzia ambientale del Messico (SEDUE) e quella degli USA(EPA), presentarono un piano ambientale per la suddetta regione di confine. Iniziarono in seguito una serie di incontri, a cui presero parte centinaia di persone che criticavano il limitato accesso dell’opinione pubblica all’informazione e la vaghezza delle sue disposizioni. Scopo degli incontri era di consentire,ai rappresentanti di organizzazioni ambientali locali,di fornire dati e informazioni.
Il piano venne ritenuto inadeguato per il fine a cui era preposto, e divenne quindi oggetto di una profonda rivisitazione : per i primi tre anni vennero stanziati un miliardo di dollari, una cifra imponente ma sicuramente insufficiente se si pensa che il Consiglio americano aveva stimato in 6.5 miliardi di dollari la spesa complessiva per un piano di risanamento decennale. Infine, nel febbraio del 1992, i ministri dell’ambiente di Stati Uniti e Messico stilarono “Il Piano Ambientale
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Integrato per la Zona di Frontiera tra Messico e USA” . Questo piano si concentrava su quattro obiettivi principali:
- rafforzare le disposizioni ambientali connesse ad attività inquinanti industriali;
- aumentare gli investimenti per lo sforzo del controllo della produzione;
- aumentare la comprensione dei problemi dell’inquinamento da parte degli abitanti della zona;
- aumentare gli sforzi per l’educazione e la formazione ambientale.
Anche se il piano cercava di risolvere i problemi ambientali che l’espansione economica aveva causato in quest’area, senza fare alcun riferimento al NAFTA, gli oppositori di tale accordo utilizzarono questo piano per insistere su alcune questioni fondamentali; ad esempio il dibattito che ebbe luogo negli USA circa la scarsa propensione alla cooperazione delle autorità messicane nella zona di frontiera (si era, in effetti, diffusa una immagine del Messico particolarmente negativa circa il suo impegno per la tutela dell’ambiente).
Per far tacere queste critiche,il Messico dichiarò apertamente la propria volontà di confrontarsi con l’America anche sul tema dell’ambiente,non a caso, il ministro della SEDUE P. Chirinos, Ciudad Juàrez , in un discorso tenuto il 23 ottobre 1991,affermò che il
budget della SEDUE per la zona di frontiera sarebbe cresciuto di oltre il 450% tra il 1991 e il 1992.
Nonostante venga riconosciuto , al suddetto piano , il merito di aver costituito un tentativo per cercare di affrontare e risolvere i problemi ambientali della zona di frontiera tra USA e Messico, e di aver fornito un modello per la futura integrazione economica tra nazioni confinanti; esso viene aspramente criticato per non essere riuscito a fornire finanziamenti sufficienti per realizzare: le azioni prefissate; le strategie adeguate per affrontare gli inquinatori che usano la frontiera come una difesa dai procedimenti giudiziari e le soluzioni per fronteggiare il problema della scarsa qualità e quantità di acqua nella regione.
Le carenze del piano rappresentano un chiaro esempio del perché la protezione ambientale debba avvenire contemporaneamente allo sviluppo economico; certi danni ambientali sono, infatti, irreversibili o, comunque, hanno implicazioni che richiedono costi molto maggiori rispetto ad un mirato progetto di prevenzione.
L’esigenza di far fronte alle suddette carenze fu alla base della scelta dell’amministrazione Clinton, di stipulare un nuovo accordo che perseguisse i medesimi obiettivi attraverso la contemporanea istituzione di un’autorità per lo sviluppo ed il finanziamento dei progetti ambientali della regione. Così, il 18 novembre 1993, gli Stati Uniti ed il Messico firmarono “the Agreement between the Government of the United States of America and the Government of the United Mexican States concerning the establishment of a Border Environmental Cooperation Commission (BECC) and a North
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American Development Bank (NADBank)” comunemente chiamato BECA (Border Environment Cooperation Agreement). Tale accordo consiste nella creazione di due istituzioni per la realizzazione del piano di frontiera.
1) BECC
La BECC è stata istituita per assistere le comunità di frontiera attraverso la progettazione e la realizzazione di infrastrutture ambientali nella regione,sulla base di criteri stabiliti da Stati Uniti e Messico.Essa non sviluppa progetti per conto proprio,ma lavora in stretto coordinamento con gruppi d’interesse governativi e non governativi, per individuare, sviluppare, certificare e realizzare progetti di infrastrutture ambientali in cinque settori chiave: acqua, gestione delle acque reflue, dei rifiuti, qualità dell'aria, pulizia
dell’aria. Il suo lavoro,si concentra quindi sugli aspetti
tecnici,ambientali e sociali del progetto.
La BECC offre assistenza al coordinamento degli impegni al fine di assicurare che gli sforzi maggiormente effettivi siano volti alla risoluzione dei problemi ambientali. Questo è particolarmente importante perché molti dei problemi presenti nella regione scavalcano la frontiera, e quindi necessitano di sforzi che, per essere effettivi, devono essere coordinati a livello internazionale. Essa riveste inoltre un ruolo importante nello sviluppo di quanto è necessario a livello finanziario per la realizzazione di questi progetti
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infrastrutturali: aiuterà a pianificare finanziariamente il progetto ed assisterà gli sponsor del progetto per ottenere fondi pubblici e privati. Al riguardo, essa è altresì autorizzata a certificare questi progetti per i finanziamenti della NADBank.
1) NADBank
La NADBank è un istituto finanziario ,capitalizzato e governato equamente tra USA e Messico,che finanzia progetti di infrastrutture ambientali nella regione di confine.
Suo obiettivo principale è di fornire le risorse finanziarie necessarie per portare a compimento i progetti certificatigli dalla BECC. In aggiunta alle sue componenti ambientali, ciascun paese può richiedere di avere fino al 10% dei suoi pagamenti capitalizzati alla NADBank per miglioramenti infrastrutturali e investimenti. Il suo capitale iniziale totale è di 450 milioni di dollari, ed il capitale esigibile ammonta a 4,55 miliardi di dollari. In quanto basata su questi contributi di capitale, USA e Messico ritengono che essa sarà in grado di fornire circa due miliardi di dollari tra prestiti e garanzie per i progetti infrastrutturali, con un limite superiore fissato a tre miliardi.
Anche se il programma mette a disposizione un cospicuo finanziamento per la tutela ambientale e istituisce gli organi che maggiormente rendono conto al pubblico del loro operato, esso presenta comunque dei limiti.
Per prima cosa, offre un contributo reale solo nel caso di progetti infrastrutturali, la maggior parte dei quali, nel lungo termine, genereranno un reddito. Il programma infatti non affronta direttamente i costi della pulizia ambientale dovuta ai problemi esistenti, non in
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grado di generare un reddito. In secondo luogo, i costi complessivi di rettificazione dei problemi ambientali della frontiera sono stati stimati, da alcuni esperti, superiori ai 20 miliardi di dollari. Partendo dal presupposto che i programmi di finanziamento sono in grado di fornire circa otto miliardi di dollari, rimane un fabbisogno scoperto di 12 miliardi di dollari. Perciò, anche se la NADBank rivestirà un ruolo di primo piano nelle attività di finanziamento ambientale connesse al NAFTA, essa non potrà essere considerata come l’unica fonte di finanziamento per le necessità della zona frontiera.
La BECC e la NADBank sono governate congiuntamente dagli Stati Uniti e dal Messico,tramiti un Consiglio d’Amministrazione composto da 10 membri. Per le problematiche più importanti è previsto che il consiglio si consulti con un comitato composto per la maggior parte da soggetti della comunità frontiera, rappresentanti gli interessi economici e ambientali della zona. Le problematiche sulle quali si consulterà il comitato consultivo riguardano il processo di certificazione dei progetti, delle linee guida generali e dei criteri ambientali.
Una delle più interessanti caratteristiche dell’intero processo del NAFTA è il relativo successo ottenuto dalle negoziazioni parallele ambientali. Anche se ciascuno dei processi che ha dato luogo a queste istituzioni ha le sue pecche, il quadro istituzionale che è stato realizzato è, a detta di tutti, fortemente innovativo. Il successo delle parti nello sviluppo di queste istituzioni è legato al modo in cui esse sono state strutturate. La conquista di un accordo sulla creazione di una commissione (la CEC) dotata sia di potere di valutazione monetaria che di sanzioni commerciali, è rafforzata dall’offerta di un
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programma di finanziamento volto a risolvere alcuni dei più gravi problemi ambientali condivisi da due dei tre paesi. I promotori dell’accordo sono stati abili nel presentare i potenziali vantaggi per le parti sottoscrittrici dando a ciascuna di esse l’incentivo ad accettare anche gli aspetti meno convenienti dell’accordo.
Questi sforzi rivestono anche una loro rilevanza a livello internazionale. Ad esempio, i legami individuati dalla CEC tra l’incapacità di provvedere ad adeguati livelli di protezione, le conseguenze di questi fallimenti sulla competitività e la capacità di un paese di usare una misura commerciale per avere effetto sulla competitività, costituiscono importanti passi avanti nel dibattito tra commercio e ambiente. Se i processi di risoluzione delle dispute della CEC, riusciranno a funzionare in maniera non discriminatoria e non protezionista, allora essi forniranno un importante modello per i futuri sforzi di integrazione delle problematiche tra commercio e ambiente.
Allo stesso modo, il programma di finanziamento NAFTA ci mostra come le Nazioni più sviluppate possono fornire assistenza e sostegno a quelle in via di sviluppo,facendo si che possano condurre un commercio maggiormente sostenibile.
Questi incentivi ad un commercio rispettoso dell’ambiente possono, nel lungo termine, risultare di maggior efficacia rispetto agli elementi coercitivi dell’accordo.
Sebbene le specifiche strutture e funzioni delle istituzioni del percorso parallelo siano forse maggiormente adatte alle particolari condizioni del NAFTA, le premesse di base di ciascuna di queste istituzioni sono
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importanti per pianificare il corso dei futuri sforzi d’integrazione fra commercio e ambiente.
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