LE DISPOSIZIONI AMBIENTALI PRESENTI NELL’ACCORDO NAFTA

Nato sotto l’influenza dell’UNCED (United Nations Conference on Environment and Development), il NAFTA differisce dai precedenti

accordi di libero commercio in quanto l’obiettivo della

liberalizzazione commerciale coesiste con la volontà di perseguire uno sviluppo sostenibile. Al riguardo il preambolo sottolinea che l’accordo intende “contribuire all’armonioso sviluppo del commercio mondiale

… in un modo che possa coesistere con la protezione e la conservazione ambientale;… promuovere lo sviluppo sostenibile …; migliorare lo sviluppo e il rafforzamento delle leggi e dei regolamenti ambientali” (NAFTA, 1992).

L’ambizione del progetto, nonostante una certa vaghezza, denota l’assunto per cui lo sviluppo sostenibile resta comunque subordinato alla liberalizzazione commerciale nella scala di priorità.

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Nel corso delle negoziazioni vari gruppi di interesse manifestarono la paura che l’embrionale sistema di protezione ambientale messicano potesse costituire un vantaggio competitivo rispetto ai concorrenti canadesi e statunitensi con la conseguente migrazione di capitali e industrie dal Nord America verso il Messico .Le parti affrontarono queste problematiche all’interno dell’accordo.

Il Canada propose che un eventuale abbassamento degli standard di protezione ambientale fosse considerato una violazione del NAFTA legalmente impugnabile. Questa proposta rappresentava, in effetti, un significativo segnale d’impegno delle parti per evitare un dichiarato indebolimento degli standard nella legislazione domestica, ma denotava anche alcune importanti mancanze.

In primo luogo, la proposta prevedeva un’applicazione limitata ai casi di cambiamento o abrogazione delle regole esistenti con il fine specifico di incentivare investimenti; tutte le modifiche indirette effettuate, non avrebbero potuto essere perseguite. In secondo luogo, la proposta, limitandosi a vincolare le parti a norme esistenti, avrebbe potuto inibire l’adozione di nuovi provvedimenti di tutela ambientale.

Il NAFTA non adottò la proposta canadese, ma elaborò un provvedimento volto ad affrontare in modo più articolato il rischio dello spostamento degli investimenti. L’articolo 1114.2, infatti,

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dichiara che “le Parti riconoscono che non è ammesso di incoraggiare

gli investimenti indebolendo le disposizioni domestiche in materia di salute, sicurezza e ambiente. Di conseguenza le parti non dovrebbero rinunciare o derogare, né proporre di rinunciare o derogare a qualsiasi misura incentivante la costituzione, l’acquisizione, l’espansione o il trattenimento nel proprio territorio dell’investimento di un investitore” (NAFTA, art.1114.2). Se una parte ritiene che

un’altra abbia violato tale disposizione, può richiedere l’apertura di consultazioni ufficiali con la parte in questione da condursi tenendo presente la priorità della tutela ambientale. L’articolo 1114.2 differisce dalla proposta canadese per il fatto che si applica ad una gamma assai più vasta di attività che potrebbero richiamare investimenti a spese della protezione ambientale.

Oltre a queste specifiche norme volte alla protezione dell’ambiente, la maggior parte del capitolo del NAFTA sugli investimenti è incentrata sulla predisposizione di una serie di tutele che le parti contraenti intendono estendere agli investitori esteri, per offrire loro sicurezza e

stabilità all’interno del blocco commerciale del NAFTA , con

l’obiettivo di favorire l’afflusso di capitali stranieri. E’ opinione diffusa che i tradizionali incentivi agli investimenti costituiscano una minaccia per l’ambiente; ciononostante essi sono importanti in quanto possono attrarre imprese che fanno uso di tecnologie innovative, favorendo il progresso tecnologico della regione; inoltre, se associati agli obblighi commerciali alla base del trattato (ad esempio la clausola

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del trattamento nazionale), possono aiutare la diffusione di tecnologie “verdi”.

Un ruolo importante nel tentativo di integrare le problematiche ambientali con quelle commerciali è stato svolto dagli IEA’s , provvedimenti del NAFTA che riguardano gli accordi ambientali internazionali. Lo scopo delle parti era di fornire soluzioni multilaterali a questioni ambientali. Per questo motivo i paesi sottoscrittori hanno scelto una politica comune di supporto formale degli IEA’s maggiormente diffusi.

Gli accordi interessati (tre accordi multilaterali e quattro accordi bilaterali) sono stati tutelati assicurando loro la priorità in caso d’incompatibilità con le disposizioni del NAFTA purché “quando

sussiste la possibilità di scegliere tra mezzi ugualmente effettivi e ragionevolmente disponibili per ottemperare ad ogni obbligo, la parte scelga l’alternativa che è quanto meno possibile incompatibile con le altre disposizioni [del NAFTA]” (NAFTA, art. 104).

Il NAFTA, inoltre, dispone che le parti possano aggiungere alla lista altri IEA’s tramite consenso unanime. A questo riguardo le associazioni ambientaliste hanno espresso la preoccupazione che il requisito di unanimità possa scoraggiare la sottoscrizione di altri IEA’s; esso mette una parte in condizione di frenare l’eventuale volontà delle altre di aderire con effettività a nuovi IEA’s. Inoltre, poiché la clausola di accesso del NAFTA non implica adesione agli IEA’s indicati nell’articolo 104, con l’aumento dei membri del NAFTA questo requisito potrebbe minare l’omogeneità delle

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posizioni acquisite nel dibattito nonché rivelarsi un elemento coercitivo.

Nonostante i limiti dei provvedimenti di tutela degli IEA’s da parte dell’articolo 104, non si può ignorare l’importante valore formale di queste disposizioni dal momento che dimostrano che è possibile realizzare un accordo di libero commercio nel rispetto e nella tutela degli IEA’s.

Un’altra categoria di disposizioni commerciali che ha un’importante correlazione con la tutela dell’ambiente è quella degli standard.

Gli standard sono costituiti da un ampia gamma di requisiti che riguardano sia le merci dello stato che impone lo standard, sia le merci d’importazione, essi, costituiscono dunque un limite e pongono dei limiti alla libera circolazione dei prodotti.

I problemi maggiori con cui confrontarsi riguardavano

l’armonizzazione degli standard, le regole commerciali da utilizzare

per determinare quando uno standard ambientale viola

un’obbligazione commerciale, il diritto di una parte ad usare gli standard che distinguono tra prodotti in base alle differenze nei loro metodi di processo e produzione (ppmís).

Il NAFTA si occupa di misure sanitarie e fitosanitarie (SPS) nel capitolo 7, mentre tutte le altre misure standard-correlate (SRM), tra cui le norme sull’ambiente, vengono descritte nel capitolo 9. I due capitoli tendono a delineare come le parti dovrebbero stabilire i rispettivi livelli di protezione, impostare gli standard che raggiungono quei livelli di protezione, e il fondamento di tali norme sulla scienza. Per entrambi i tipi di standard, sta alle parti del NAFTA il diritto di

stabilire il livello di tutela che trovano adeguato. Ma con le misure SPS sui problemi relativi alla salute, le parti devono fare una sorta di analisi costi-benefici del problema e le possibili soluzioni, e sono tenute a mettere in atto la soluzione più conveniente. Tutte le misure SPS devono anche evitare le differenze del livello di tutela nei diversi casi in cui tali differenze risultino discriminate con i prodotti e le merci estere. Una parte non poteva, per esempio, impostare i bassi livelli di protezione sui propri frutti, e livelli elevati su quelli di importazione .

Dopo aver stabilito il livello di tutela adeguato, le parti devono redigere la legislazione per realizzarlo. Il testo SPS richiede che ogni misura sia "necessaria" (intesa come meno restrittiva degli scambi) per raggiungere il livello di protezione che la parte ha scelto. Gli Stati Uniti sostengono che le parti hanno accettato di non utilizzare questo test, ma non vi è alcun accordo legale in tal senso. Il NAFTA specifica inoltre che gli standard delle parti devono essere "basati su criteri scientifici". In pratica, questo significa (secondo l'interpretazione degli Stati Uniti) che la scienza non è utilizzata per scegliere i livelli di protezione adeguati, questa è una scelta politica che serve solo per determinare i rischi, che sono poi a loro volta utilizzati per determinare i livelli di protezione.

Il testo NAFTA sembra incorporare un approccio precauzionale; gli articoli 907,3 del testo SRM e 715,4 del testo SPS consentono alle

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parti di adottare misure relative all’ambiente, salute e sicurezza, anche se le prove scientifiche sono inadeguate per valutare il rischio .

Nel capitolo 11 del NAFTA, le parti si impegnano a non cercare di attirare investimenti ignorando le norme sanitarie nazionali, la sicurezza o l'ambiente. Questa è una promessa lodevole, ma non vi è alcun meccanismo di applicazione per assicurare che sia mantenuta. Altre parti del capitolo 11 si sforzano di garantire che gli investitori stranieri siano al sicuro da intrusioni da parte dei governi ospitanti. Non permettono l’espropriazione senza un giusto processo, per esempio, e, in generale, i governi ospitanti devono riservare gli stessi

standard per gli investitori stranieri come fanno per quelli nazionali $.

Recenti ricerche hanno dimostrato, tuttavia, che tali disposizioni sono state definite in modo incongruo, e sono state utilizzate per attaccare le leggi ambientali in tutti e tre i paesi. Gli investitori hanno presentato un certo numero di cause contro i tre governi, dichiarando che i loro interessi ed investimenti sono stati danneggiati da normative ambientali. In un caso, una società statunitense ha sostenuto che il divieto sulle esportazioni canadesi di PCB (un pericoloso cancerogeno dei rifiuti) ha violato il principio del trattamento nazionale, dal momento che i waste processors degli Stati Uniti sono stati privati di una fonte di business, a differenza di quelli canadesi.

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La volontà di tutelare le disposizioni nazionali sull’ambiente emerge anche dai provvedimenti che concernono la risoluzione delle controversie.

Per prima cosa, in caso di dispute tra i propri membri riguardanti IEA’s o altre misure su ambiente, salute e sicurezza, il NAFTA prevede che le parti abbiano accesso al processo di risoluzione delle

dispute solo nell’ambito delle disposizioni procedurali del NAFTA .

Questa previsione garantisce che siano rispettate le protezioni aggiuntive che il NAFTA fornisce per le misure ambientali, facendo in modo che le parti non ignorino queste protezioni portando la disputa sotto la giurisdizione del GATT, dove esse sono assenti. Il NAFTA dispone esplicitamente che una parte, che si opponga agli

standard ambientali di un’altra, affronti l’onere della prova #. Il

governo canadese ha stigmatizzato così gli effetti di questo provvedimento: “Nel caso di una disputa, all’ambiente sarebbe concesso il beneficio del dubbio” .

Inoltre, il NAFTA valorizza il ruolo degli esperti ambientali nelle dispute commerciali impegnandosi a garantire loro un maggiore accesso nel comitato per la risoluzione delle controversie. Tradizionalmente i comitati commerciali sono stati composti solo da esperti sul commercio internazionale mentre è molto importante che anche gli esperti ambientali prendano parte al dibattito su quelle dispute che hanno implicazioni ambientali. L’accordo istituisce due

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distinti meccanismi attraverso cui i panel possano accogliere esperti ambientali. Il primo prevede che essi possano stabilire la formazione di una commissione indipendente (the Scientific Review Board), selezionando i membri in consultazione con le parti. Spetterà alla commissione stessa stilare un “rapporto scritto su qualsiasi problema reale riguardante l’ambiente, la salute, la sicurezza ed altre materie scientifiche emerse” (NAFTA, art. 2015), soggetto ai termini e alle condizioni disposte dalle parti. Se, però, entrambe le parti disapprovano questa richiesta, il panel non potrà formare la commissione. Nel secondo caso, sotto richiesta di una parte, o per sua iniziativa, i panel istituiti dal NAFTA possono “richiedere informazioni e consigli tecnici a qualsiasi persona o ente che ritengano appropriata per valutare l’ammissibilità delle parti, e delle condizioni da esse fornite, ad una disputa …. (NAFTA, art. 2014).

Seguendo il modello del NAFTA, anche il testo finale dell’Uruguay Round prevede l’accesso al panel da parte di tecnici esterni, dando dimostrazione di come questo indirizzo abbia caratterizzato anche altri forum commerciali internazionali.

Nonostante i provvedimenti adottati, rimangono numerosi elementi poco convincenti legati alla volontà manifesta di scoraggiare la partecipazione pubblica e la trasparenza nelle controversie commerciali. Durante i procedimenti di risoluzione delle dispute all’interno del NAFTA, il pubblico e le organizzazioni non governative non possono partecipare o avere accesso alle udienze o alle consultazioni condotte durante una disputa, e neppure possono

ottenere i verbali delle parti ; in alcuni casi addirittura, il pubblico può vedersi negato anche l’accesso alla decisione finale del panel .

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