Il 18 settembre 2009 il Governo ha trasmesso alle Camere lo schema di decreto legislativo recante Disposizioni legislative statali anteriori al 1º gennaio 1970 di cui si
ritiene indispensabile la permanenza in vigore1; si tratta del decreto “salva-leggi”, desti- nato appunto a individuare le disposizioni da sottrarre alla “ghigliottina” disposta dalla legge 28 novembre 2005, n. 246, poi definitivamente approvato e divenuto il decreto legislativo 1º dicembre 2009, n. 1792.
Tale atto entrato in vigore il 15 dicembre, presentava un grande vantaggio ri- spetto all’alone di incertezza che si era prefigurato, ossia l’individuazione degli atti an- teriori al 1970 tramite un’elencazione “ricognitiva” e non “riproduttiva”. Esso contiene al proprio interno un solo articolo e due allegati nei quali possono incontrarsi due sem- plici elenchi di atti, rispettivamente di 2.375 atti legislativi da salvare e 861 atti legislativi da sottrarre all’abrogazione espressa nel frattempo disposta dall’art. 2 del d.l. n. 200/2008 (convertito nella legge n. 9/20093) e dalla stessa “ghigliottina” generalizzata.
1 XVI legislatura, atto del Governo n. 118.
2 Decreto Legislativo 1 dicembre 2009, n. 179, "Disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore, a norma dell'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246”.
3 Legge 18 febbraio 2009, n. 9, "Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200, recante misure urgenti in materia di semplificazione normativa".
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Sostanzialmente il Governo, attraverso quest’unico atto emanato nell’esercizio dei propri poteri legislativi delegati il cui termine finale era previsto per il 16 dicembre 2009, ha provveduto a dare attuazione alla c.d. “salva-leggi” prevista nel comma 14 dell’art. 14 della legge n. 246/2005, finalizzata ad opporsi all’abrogazione generalizzata che sarebbe scattata il 16 dicembre 2010.
La contestuale operazione di riordino/riassetto normativo con l’emanazione di tale decreto ha prodotto un dibattito in dottrina sulla validità di tale manovra; questo perché si era messa in evidenza la necessità di tenere conto del problema relativo alla successione nel tempo delle leggi. Gli effetti di una mera ricognizione delle disposizioni da mantenere in vigore rispetto a un più complesso lavoro di riordino, attraverso cui cercare di armonizzare tali disposizioni con quelle successive, avrebbe generato sicura- mente effetti diversi. Nel secondo caso, infatti, i decreti delegati, assumendo una natura riproduttiva delle disposizioni vigenti, avrebbero dato luogo a una vera e propria “nova- zione” delle fonti preesistenti, dal quale sarebbero usciti effetti incontrollabili sul piano della successione cronologica delle leggi non solo perché ci si sarebbe potuti trovare davanti ad atti normativi recentissimi riproduttivi della legislazione vigente fino al 1969 (rendendola per ciò stesso in grado di prevalere sulle norme nel frattempo entrate in vigore), ma anche e soprattutto, per i gravissimi problemi che sarebbero potuti sorgere in relazione alle categorie di disposizioni legislative anteriori al 1970 e risultanti a priori escluse dalla operatività della clausola “taglia-leggi” in base al disposto del comma 17 dell’art. 14, il quale sanciva inequivocabilmente e direttamente la loro “permanenza” in vigore.
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La produzione di effetti di “novazione” delle fonti, inscindibilmente legata a qualunque operazione di riassetto normativo, avrebbe richiesto la presa in considera- zione di tutta la legislazione di un determinato settore; e il meccanismo delle esclusioni dalla clausola abrogativa generalizzata valevole per le disposizioni anteriori al 1970 e costruito sulla chiarissima formula “rimangono in vigore” (comprensiva anche delle di- sposizioni “individuate” dai decreti legislativi del Governo e contenuta nel comma 17, alla lett. g) del testo originario) non appariva ontologicamente compatibile neppure con la semplice “riproduzione” testuale degli enunciati legislativi connessa alla finalità del riassetto. Di qui la conclusione – pienamente confermabile, come si vedrà, anche a se- guito delle modifiche alla disciplina dell’art. 14 introdotte dall’art. 4 della legge n. 69 del 2009 – secondo la quale l’operazione che avrebbe potuto legittimamente vedere impe- gnato il legislatore delegato fino al 16 dicembre 2009 non poteva che essere quella esclusivamente finalizzata a conseguire la semplice riduzione dello stock di legislazione statale anteriore al 1970, attraverso la mera “ricognizione” delle disposizioni da tenere in vita, dovendosi escludere che il Governo potesse procedere ad un qualunque inter- vento di modifica sostanziale (ma anche formale) delle discipline legislative preesi- stenti4.
Per cercare di eliminare l’eventualità che al decreto si possa attribuire una certa efficacia novativa delle fonti indicate5, si è lavorato sul significato della dicitura: “perma-
nenza in vigore”, relativa alle disposizioni legislative comprese negli elenchi, più volte
4 M. CECCHETTI, L’attuazione della delega “salva-leggi” mediante il d.gls. n. 179 del 2009 e qual- che possibile scenario futuro, in www.osservatoriodellefonti.it, n. 1/2010, p. 2 ss.
5 Sulla necessità di evitare tale rischio, cfr. la Relazione illustrativa del d.lgs. “salva-leggi” del
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ripetuta, rinvenibile all’interno del comma 3, lett. d), dove il legislatore ne dà una espli- cita definizione:
«per “permanenza in vigore” si intende che restano in vigore le disposizioni le-
gislative statali, indicate negli Allegati 1 e 2, nel testo vigente alla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo, in base agli atti normativi che le hanno intro- dotte a suo tempo nell'ordinamento e alle eventuali successive modificazioni anteriori alla stessa data, anche ai sensi dell'articolo 15 delle disposizioni preliminari al codice civile».
In ogni caso quello che risalta è pur sempre un quadro disordinato: il legislatore che ha elaborato il “taglia-leggi”, non era certo ignaro delle difficoltà riguardanti la cir- coscrizione netta tra le disposizioni riguardanti l’abrogazione e quelle da salvare; diffi- coltà acuita successivamente dal parere dell’interprete per la loro individuazione caso per caso.
Il d.lgs. n. 179/2009, pertanto, si presenta come un atto non certo privo di la- cune, che è possibile racchiudere in 3 gruppi di appartenenza:
1) Innanzitutto, come spiegato precedentemente, si può fare riferimento alla diffi- coltà nel delineare un perimetro che racchiuda tutte quelle disposizioni escluse dal comma 17, art. 14 legge 246/2005, ossia dall’abrogazione generalizzata; 2) La seconda grave lacuna riguarda l’assoluta incertezza circa il salvataggio delle
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3) Terza e ultima lacuna, riguarda un aspetto a primo impatto secondario, ma che in realtà è di vitale importanza, ossia la possibile invalidità del decreto per il man- cato rispetto dei principi e criteri di delega.