Il limite costituzionale degli “oggetti definiti”

Il primo aspetto di critica riguarda il limite costituzionale degli “oggetti definiti”, che rappresenta anche il problema più rilevante sotto il profilo dell’individuazione dell’oggetto delle deleghe; d'altronde come sottolinea Carnevale:

«quella in esame, infatti, si presenta come una delega assolutamente priva di una sia pur minima ed anche allusiva delimitazione di oggetto, materia, ambito, riguar- dando potenzialmente tutta la legislazione prodotta sino al dies ad quem del 1° gennaio 1970 vigente in ogni settore dell’ordinamento, a fronte della richiesta costituzionale di un “oggetto definito” che, per quanta elasticità si possa usare, sarebbe chiaramente elusa»10_.

Effettivamente, osservando attentamente le disposizioni, non sembra evincersi l’indicazione di un determinato ambito materiale, corroborando la tesi in dottrina, che si è espressa affermando l’assenza di un oggetto, o anche di una sua delimitazione all’in- terno della delega, in sostanziale contrasto con l’art. 76 Cost.

10 _{P. CARNEVALE, Qualità della legge e politiche di semplificazione normativa fra istanze del} mondo economico e risposte del legislatore, in www.federalismi.it, n. 3/2007, cit., p. 22.

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Analizzando, però, il comma 17 (all’interno del quale sono elencate le “materie escluse” dall’effetto abrogativo della clausola ghigliottina di cui al comma 14-ter), non- ché la seconda parte dell’art. 14, potrebbe essere possibile in qualche maniera ricavare l’oggetto della delega. Questo può avvenire, secondo la giurisprudenza costituzionale, in assenza di una specificazione puntuale degli ambiti materiali della delega fonte di in- teresse, da cui è possibile individuarne l’oggetto attraverso una sua delimitazione in ne- gativo. Così la Corte costituzionale con la sentenza n. 408 del 199811 _{ha affermato la}

possibilità della determinazione dell’oggetto di delega mediante due passaggi:

 Il primo costituito dall’individuazione di settori materiali esclusi dall’ambito di intervento dei decreti legislativi;

 Il secondo, dall’indicazione di “clausole generali” come riferimento per l’azione del legislatore delegato.

Sostanzialmente, il requisito costituzionale dell’oggetto definito viene indivi- duato di volta in volta, a seconda del caso in questione, facendo riferimento a insiemi soggettivi di norme, sulle quali il legislatore delegato dovrebbe poi intervenire.

11 _{Cfr. Corte cost., sent. n. 408 del 1998, punto 5. del considerato in diritto: “la delimitazione}

dell’area della delega è […] effettuata attraverso «clausole generali» […]: ma non si può dire che ciò sia in ogni caso precluso dall’art. 76 della Costituzione, posto che la definizione, costituzionalmente necessaria, dell’oggetto della delega non può non tener conto della natura e dei caratteri dell'oggetto medesimo”. Nel caso che aveva originato la pronuncia, le “clausole generali” che contribuivano a delimitare l’area della delega erano: “«ridefinizione», «riordino» e «razionalizzazione», accompagnate dall’indicazione di prin- cipi come quelli di sussidiarietà, completezza, efficienza ed economicità, responsabilità e unicità dell’am- ministrazione, omogeneità, adeguatezza, differenziazione”, prescritti dalla l. 59/97.

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Da ciò risulta il cosiddetto “dominio normativo”12_{, con il fine di circoscrivere le}

normative della delega, così come è possibile individuare per ogni caso specifico, un de- terminato obiettivo a cui essa tende, e parliamo in questo caso di:

 Finalità “salvifiche” delle disposizioni dalla ghigliottina, se facciamo riferimento al comma 14, ossia all’azione tesa a sottrarre le norme individuate dall’abroga- zione generalizzata del comma 14-ter;

 Abrogazione espressa, in relazione al comma 14-quarter;  Riassetto, con riferimento ai commi 15 e 18.

Questo per quanto riguarda la mera circoscrizione a livello materiale in riferi- mento al comma 17; ma il dominio può ben essere inteso anche in senso “temporale”, basti notare come parte delle deleghe abbiano come oggetto disposizioni pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970, altre invece successive a tale data, e altre ancora non presentano alcun tipo di riferimento temporale.

Anche in questo caso una tabella può essere d’aiuto a intendere bene l’abito di applicazione delle varie deleghe, in base ai requisiti dell’oggetto e dell’arco temporale.

12 _{G.PICCIRELLI, sempre nell’opera,Oggetto, termine, principi e criteri direttivi…, op. cit., p. 6, ne}

dà una definizione: «Per “dominio” normativo si intende in questa sede l’insieme di definizione nel quale

sono comprese tutte e sole le norme sulle quali si esplica l’ambito di operatività della singola delega (ossia, se si vuole, il profilo “soggettivo” della definizione dell’oggetto della delega)».

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COMMI OBIETTIVI DESCRIZIONE LIMITE TEMPORALE

14 “Salva-leggi”

Individuare le “disposi- zioni legislative statali […] delle quali si ritiene indispensabile la per- manenza in vigore” (ri- spetto all’effetto abro- gativo del comma 14-

ter.

“Disposizioni legislative statali, pubblicate ante- riormente al 1° gennaio 1970”.

14-quarter Abrogazione espressa

cumulativa

“Abrogazione espressa […] di disposizioni legi- slative statali ricadenti fra quelle di cui alle let- tere a) e b) del comma 14”. “Disposizioni legislative […] anche se pubblicate successivamente al 1° gennaio 1970”. 15 Riassetto “contestuale” “Armonizzare le dispo- sizioni mantenute in vi- gore con quelle pubbli- cate successivamente alla data del 1° gennaio 1970”.

“Disposizioni legislative statali, pubblicate ante- riormente al 1° gennaio 1970” (tuttavia, anche al fine di armonizzarle “con quelle pubblicate Successivamente alla data del 1° gennaio 1970”).

18 Riassetto “successivo”

“Disposizioni integra- tive, di riassetto o cor- rettive” dei decreti Legislativi di cui al comma 14.

Non specificato (anche

successive).

18-bis

Integrazione e corre- zione della delega del comma 18.

Non specificato (anche

successive).

Fonte: G.PICCIRILLI, Oggetto, termine, principi e criteri direttivi nelle deleghe del processo “taglia-leggi”, in

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Sulla costituzionalità dei termini di esercizio delle deleghe, già in passato si era espressa la Corte costituzionale, con una sentenza dalla quale si poteva evincere un’in- terpretazione non troppo limitativa, e in compatibilità con l’art. 76 Cost., si asserisce che il termine della delega può essere fissato «in uno qualunque dei modi che consentano di

individuare, in via diretta , o anche indirettamente con l’indicazione di un evento futuro certo, il momento iniziale e quello finale del termine»13_.

3.4.2. La questione sul “principio di continuità” a seguito della

riforma costituzionale del 2001

Altro spunto di analisi riguardante i limiti sulle disposizioni da salvare da parte del Governo, in merito sempre all’art. 14, comma 14 della legge n. 246/2005, nella sua formulazione originaria, è da rinvenirsi nel rispetto dell’art. 1, comma 2, della legge n. 131/200314_{. In questo caso, il punto nodale riguardava il rispetto del “principio di conti-}

nuità” della legislazione statale preesistente rispetto al cambiamento delle competenze

legislative causate dalla riforma costituzionale del 2001.

13 _{Così Corte cost., sent. n. 163 del 1963.}

14 _{Art. 1 (Attuazione dell’articolo 117, primo e terzo comma, della Costituzione, in materia di} legislazione regionale), della legge n. 131 del 5 giugno 2003, recante "Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3".

Dal comma 2 si evince che: «Le disposizioni normative statali vigenti alla data di entrata in

vigore della presente legge nelle materie appartenenti alla legislazione regionale continuano ad applicarsi, in ciascuna Regione, fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni regionali in materia, fermo quanto previsto al comma 3, fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce della Corte costituzionale. Le disposizioni normative regionali vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge nelle materie appartenenti alla legislazione esclusiva statale continuano ad applicarsi fino alla data di entrata in vigore delle disposi- zioni statali in materia, fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce della Corte costituzionale».

Mentre il richiamato comma 3 stabilisce: «Nelle materie appartenenti alla legislazione concor-

rente, le Regioni esercitano la potestà legislativa nell’ambito dei princìpi fondamentali espressamente de- terminati dallo Stato o, in difetto, quali desumibili dalle leggi statali vigenti».

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Anche su tale tema, all’interno della dottrina giuridica, si è aperto un nuovo dibattito, in quanto si poteva constatare la difficile compatibilità tra questo principio e le varie operazioni in senso novativo delle disposizioni salvate. In particolare, c’era da considerare che «altro è il rispetto del principio di continuità di una legislazione preesi-

stente, volto ad evitare pericolosi vuoti normativi a seguito del mutamento costituzio- nale del regime delle competenze legislative, altro è il fenomeno della riproduzione − con inevitabili effetti “novativi” − delle disposizioni in questione in una nuova fonte statale, che ne determinerebbe inevitabilmente la sottoponibilità al giudizio di legittimità costi- tuzionale non più in base al vecchio parametro competenziale ma in base al nuovo art. 117 Cost., oltretutto con la non remota possibilità che la “cedevolezza” delle norme legi- slative statali non qualificabili come “principi fondamentali” non venga avallata dalla Corte nel quadro del nuovo assetto costituzionale delle competenze legislative»15_.

La questione della competenza è centrale nell’ambito del principio di conti- nuità, soprattutto se a essere abrogate fossero state norme legislative statali, che a se- guito della riforma costituzionale dell’art. 117 Cost., fossero passate di competenza re- gionale, violando il suddetto principio. In casi di questo genere, il legislatore statale si sarebbe trovato nell’impossibilità di abrogare disposizioni oramai riconducibili alla po- testà legislativa regionale, così come per il Governo, in osservanza del principio di conti- nuità, non vi sarebbe stato alcun bisogno di individuare disposizioni da salvare.

15 _{M.CECCHETTI, Problemi e prospettive di attuazione della delega «taglialeggi», in CARETTI (a cura}

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Per superare tale difficoltà, il legislatore ha provveduto tramite l’art. 4 della legge n. 69/200916_{, all’introduzione del nuovo comma 14-bis all’interno dell’art. 14 della}

legge 246/2005, dal quale si evince che:

«Nelle materie appartenenti alla legislazione regionale, le disposizioni norma-

tive statali, che restano in vigore ai sensi dell'articolo 1, comma 2, della legge 5 giugno 2003, n. 131, continuano ad applicarsi, in ciascuna regione, fino alla data di entrata in vigore delle relative disposizioni regionali».

La soluzione che si evince mira a sottrarre alla discrezionalità del legislatore de- legato il rispetto del comma 2, art. 1 legge n. 131/2003, garantendo la salvaguardia del principio di continuità della legislazione statale divenuta di competenza regionale a se- guito della riforma costituzionale del 2001.

Anche in questo caso, però, possono evidenziarsi delle gravi imprecisioni sulla formulazione normativa da parte del legislatore; basti constatare l’erronea espressione “permanenza in vigore” in riferimento al menzionato comma 2, all’interno del quale non c’è alcuna presenza di tale dicitura, ma, al contrario, si individua il proprio ambito di applicazione nelle «disposizioni normative statali “vigenti” alla data di entrata in vigore

della presente legge nelle materie appartenenti alla legislazione regionale».

In riferimento al comma 14-bis, si può affermare la permanenza in vigore di quelle disposizioni legislative statali volte a garantire il principio di continuità, e per il quale il legislatore non disporrebbe più della competenza per poter intervenire.

16 _{Legge 18 giugno 2009, n. 69, "Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la} competitività nonché in materia di processo civile".

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In conclusione si può dire che su questo aspetto è rimasto un alone di incer- tezza, proprio perché il legislatore, anche in questo caso, non è stato in grado di deli- neare un perimetro di intervento chiaro e concreto nel rispetto del principio di conti- nuità sulle operazioni del “taglia-leggi”, lasciando all’opera dell’interprete ogni singolo caso.