L’esigenza di una strategia d’intervento volta al riassetto del quadro normativo italiano sulla base di criteri di semplificazione e chiarezza risultava avvertita ben prima del 2005, tanto all’interno delle istituzioni politiche, non solo italiane, quanto nell’am- bito della riflessione giuspubblicistica, proprio perché obiettivo essenziale e non più pro- crastinabile ai fini della garanzia della certezza e della conoscibilità del diritto in Italia.
Ciò nonostante il processo di semplificazione aperto dalla legge 246/2005 co- stituisce il punto di riferimento privilegiato nei confronti del quale è possibile ricondurre la generalità degli interventi di riordino del diritto primario italiano degli ultimi anni.
Con l’articolo 14 della menzionata legge, il legislatore affronta la questione di una profonda semplificazione dell’ordinamento giuridico italiano, ed in particolare delle sue fonti di rango primario, attraverso la definizione di un procedimento per fasi scan- dito dalla previsione del metodo della c.d. “ghigliottina”.
In particolare, la prima fase (articolo 14, comma 12, legge 246/2005), il cui ter- mine è stato fissato al 16 dicembre 2007, ha visto impegnato il Governo sia in una com- plicata opera di censimento delle disposizioni statali vigenti, essenzialmente affidata ai singoli Ministeri nel quadro di un rapporto di comunicazione e collaborazione tra i ri- spettivi Uffici legislativi e l’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione
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presso la Presidenza del Consiglio, sia a elaborare e trasmettere al Parlamento una rela- zione conclusiva sulla ricognizione svolta (Relazione al Parlamento sull’attuazione
dell’art. 14, comma 12, della legge 28 novembre 2005 n. 246 “Taglia-leggi”, del dicembre 2007, comunemente nota come “Relazione Pajno”). Tale fondamentale fase di censi-
mento, prodromica per qualunque prospettiva di effettiva semplificazione e riordino dell’ordinamento giuridico, ha avuto come fine quello di individuare il diritto oggettivo di rango primario esistente, ponendo in evidenza le incongruenze e le antinomie norma- tive relative ai diversi settori legislativi.
In tale senso, inoltre, questa attività ricognitiva ha costituito l’ineludibile pre- messa per la costruzione, nel quadro di un più ampio progetto (c.d. Normattiva) teso a favorire l’accessibilità e la conoscibilità nei confronti degli atti normativi primari statali vigenti, tramite una banca dati pubblica e centralizzata presso la Presidenza del Consi- glio.
La seconda fase del procedimento di semplificazione riguarda specificamente lo strumento del “taglia-leggi”, fulcro attorno a cui ruota la strategia di politica legislativa stabilita nella legge 246/2005, sulla quale è peraltro intervenuta la legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché
in materia di processo civile), che all’art. 4 ha modificato in più parti il disegno predispo-
sto sul punto dall’art. 14 della legge di semplificazione e, in particolare, sostituendo il comma 14 del medesimo articolo con quattro nuovi commi.
La stessa legge n. 246 del 28 novembre 2005, denominata “Semplificazione e
riassetto normativo per l’anno 2005”, si è inserita nel solco della legge n. 59/1997 (c.d. legge Bassanini).
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In tale legge infatti si ritrova la delega al Governo per predisporre e presentare al Parlamento, entro il 31 gennaio di ogni anno,
«Un disegno di legge per la delegificazione di norme concernenti procedimenti
amministrativi, anche coinvolgenti amministrazioni centrali, locali o autonome, indi- cando i criteri per l'esercizio della potestà regolamentare nonché i procedimenti oggetto della disciplina, salvo quanto previsto alla lettera a) del comma 5».
L’art. 1, 1° c., lett. b, prevede che:
«Il Governo, nelle materie di competenza esclusiva dello Stato, completa il pro-
cesso di codificazione di ciascuna materia emanando, anche contestualmente al decreto legislativo di riassetto, una raccolta organica delle norme regolamentari regolanti la me- desima materia, se del caso adeguandole alla nuova disciplina di livello primario e sem- plificandole secondo i criteri di cui ai successivi commi»
Il motivo di fondo di tale specificazione sta nella natura dei codici di settore, essendo essi dei decreti legislativi e quindi contenenti al proprio interno norme di livello primario, con la conseguenza di non poter avere un quadro completo a livello di fonti secondarie e quindi di norme attuative.
L’aspetto più interessante di questa nuova legge di semplificazione, denomi- nata “legge ghigliottina”, risalta senza dubbio dai commi 12 e 14 dell’art. 14.
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«Al fine di procedere all’attività di riordino normativo prevista dalla legislazione
vigente, il Governo, avvalendosi dei risultati dell’attività di cui all’articolo 107 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, individua le disposizioni legislative statali vigenti, evidenziando le incon- gruenze e le antinomie normative relative ai diversi settori legislativi, e trasmette al Par- lamento una relazione finale».
Si tratta di una ricognizione con valore puramente informativo, che sicura- mente ha posto perplessità riguardo alle metodologie e all’attendibilità delle fonti (non sempre aggiornate) per la determinazione delle norme in questione.
Nel secondo caso, il comma 14 interviene enunciando che:
«Entro ventiquattro mesi dalla scadenza del termine di cui al comma 12, il Go-
verno è delegato ad adottare, con le modalità di cui all’articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, decreti legislativi che individuano le disposizioni legislative statali, pubblicate anteriormente al 1º gennaio 1970, anche se modificate con provvedimenti successivi, delle quali si ritiene indispensabile la permanenza in vigore…».
Si può sin da subito affermare che gli strumenti previsti dall’art. 14, per il con- seguimento di una radicale semplificazione della legislazione statale vigente, sia da un punto di vista quantitativo che qualitativo, presentavano notevoli profili di criticità, ri- guardo soprattutto al rapporto con le fonti del diritto, così come problematiche in rela- zione alla delega legislativa.
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Partendo dalla clausola “ghigliottina”, secondo quanto disposto dall’art. 4 legge 69/2009 modificante il comma 14-ter dell’art. 14 legge 246/2005:
«Fatto salvo quanto stabilito dal comma 17, decorso un anno dalla scadenza
del termine di cui al comma 14, ovvero del maggior termine previsto dall'ultimo periodo del comma 22, tutte le disposizioni legislative statali non comprese nei decreti legislativi di cui al comma 14, anche se modificate con provvedimenti successivi, sono abrogate».
Da ciò si evince che l’abrogazione predisposta presenta caratteristiche di ecces- siva generalità e dell’indeterminatezza rispetto ai canoni dell’art. 76, basandosi sull’in- dividuazione di tre raggruppamenti normativi:
Nel primo caso si riscontrano le disposizioni mantenute in vigore in quanto espressamente individuate all’interno del d.lgs. n. 179/2009, ossia il c.d. “salva- leggi”;
In secundis, tutte quelle disposizioni rinvenibili solo implicitamente riconducibili
alle categorie indicate nel novellato comma 171, oppure alle materie che a se-
guito della riforma costituzionale del 2001, sono divenute di competenza legisla- tiva regionale e perciò esenti dall’abrogazione grazie al comma 14-bis.
1 Il nuovo comma 17, art. 4 legge 69/2009, recita: “Rimangono in vigore:
a) le disposizioni contenute nel codice civile, nel codice penale, nel codice di procedura civile, nel codice di procedura penale, nel codice della navigazione, comprese le disposizioni preliminari e di attua- zione, e in ogni altro testo normativo che rechi nell'epigrafe la denominazione codice ovvero testo unico; b) le disposizioni che disciplinano l'ordinamento degli organi costituzionali e degli organi aventi rilevanza costituzionale, nonché le disposizioni relative all'ordinamento delle magistrature e dell'Avvoca- tura dello Stato e al riparto della giurisdizione;
c) le disposizioni tributarie e di bilancio e quelle concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco;
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Nel terzo e ultimo gruppo rientrano in maniera residuale le disposizioni da con- siderare abrogate, a partire dal 16 dicembre 2010, in quanto non rientranti nei precedenti due gruppi2.
Si percepisce sin da subito l’alone di incertezza in riferimento all’insieme di norme da desumere sia dal comma 17, e conseguentemente da quelle appartenenti al terzo e ultimo insieme di disposizioni.
Innanzitutto si sono dovute affrontare preliminarmente due questioni cruciali sulle operazioni che il Governo avrebbe dovuto intraprendere, e parliamo di:
1) Individuazione delle disposizioni legislative anteriori al 1° gennaio 1970 da sal- vare dall’abrogazione generalizzata;
2) Riassetto normativo per materie e armonizzazione delle disposizioni mantenute in vigore con quelle successive a quella data.
Già da questa prima fase si può notare un problema di asimmetria dell’oggetto in questione: nel primo caso si tocca la legislazione anteriore al 1970, nel secondo caso anche quella successiva.
d) le disposizioni che costituiscono adempimenti imposti dalla normativa comunitaria e quelle occorrenti per la ratifica e l'esecuzione di trattati internazionali;
e) le disposizioni in materia previdenziale e assistenziale”.
2 M. CECCHETTI, Il trionfo del paradosso. Strumenti Taglialeggi e riassetto della legislazione tra obiettivi “semplificatori” ed esiti di esponenziale “complicazione” dell’ordinamento, in N. LUPO (a cura di),
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La questione che si pone a questo punto è, se da tale divisione dei compiti de- rivassero due deleghe autonome e distinte, pur essendo in qualche maniera collegate tra loro; oppure un’unica delega (che potremmo definire “bifunzionale”), articolata al suo interno in una “delega principale” e una “accessoria”3.
Su tale tema la dottrina si è divisa in altrettante due scuole di pensiero:
1) In merito alla prima soluzione si potevano individuare sia la previsione di due disposizioni formalmente distinte, sia la diversità di principi e criteri direttivi im- posti, rispettivamente per l’operazione di individuazione delle disposizioni da sal- vare e per quella di riassetto;
2) Sulla seconda soluzione, riguardante l’unica delega “bifunzionale”, si fa riferi- mento all’enunciato del comma 15, secondo cui «i decreti legislativi di cui al comma 14 provvedono altresì alla semplificazione o al riassetto della materia che ne è oggetto», concentrando, quindi, le due operazioni in un unico atto.