4.4. I controversi decreti-legge 112 e 200
4.4.1. Alla ricerca di una giustificazione
Alla base dell’adozione dei decreti-legge 112 e 200 appare possibile riscontrare due diversi ordini di ragioni:
Da un lato il Governo ha voluto spingere in maniera decisa le varie Amministra- zioni a compiere quel lavoro di ricognizione normativa da poter eliminare, la- sciando intatta tutta quella effettivamente applicata.
Dall’altro vi era l’esigenza di portare a termine l’ambizioso progetto denominato Normattiva, in modo tale che racchiudesse solamente la legislazione in vigore e concretamente utilizzata.
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Quel che salta all’occhio, è come lo stesso Governo abbia cercato attraverso l’uso dei decreti-legge vie “traverse” per eludere proprio quei limiti riguardanti la delega legislativa, al quale solo l’istituzione ad hoc di una commissione parlamentare bicame- rale, chiamata a dare un doppio parere sulla procedura in questione, è parsa dare una mite risposta rispetto ai poteri virtualmente illimitati conferiti al Governo tramite la de- lega41.
Al contempo, in merito alla creazione di Normattiva è possibile constatare come l’abrogazione ad opera delle diverse operazioni “taglia-leggi”, con effetti dunque
ex nunc, non consenta in realtà di evitare l’inserimento dell’atto nella banca dati, avendo
essa (giustamente!) la peculiarità della ricerca in “multivigenza”, ossia della presenza all’interno di essa di un testo vigente a qualunque data immessa dall’utente.
In ultimo si può concludere che la scelta di ricorrere al decreto-legge ha destato enormi perplessità, soprattutto in dottrina si è criticato l’uso di questo strumento in quanto le motivazioni fornite non sono state sufficienti a giustificarne l’utilizzo. Va in- nanzitutto detto, che i due decreti non presentano i requisiti essenziali per la loro ado- zione ex art. 77 Cost., ossia: di straordinaria necessità ed urgenza, e che probabilmente solo nel secondo il Governo ha cercato, in maniera peraltro artificiosa, di darne una par- venza di urgenza, giustificandone l’esigenza ai fine della correzione del precedente de- creto.
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Si profila semmai un’unica ragione a sostegno dell’utilizzo della decretazione d’urgenza, e cioè la ricerca da parte del Governo di uno strumento che gli potesse con- sentire di restringere e gestire in maniera più diretta i lunghi tempi di azione insiti, però, nella natura stessa dell’intera manovra, in quanto suscettibile di continue modifiche: tuttavia, il Governo avrebbe potuto conseguire lo stesso scopo modulando diversa- mente modalità e tempi di attuazione della delega “taglia-leggi”.
Ulteriore dilemma affrontato è stato anche quello riguardante il coordina- mento tra i due decreti-legge e la delega presente nella l. n. 246/2005, in merito soprat- tutto ai criteri da rispettare e ai settori esclusi da tener conto.
In conclusione si può dire che attraverso i decreti-legge 112 e 200, il Governo ha rischiato di aggravare una situazione già di per sé colma di varie problematiche e incertezze. Basti pensare che subito dopo la conversione, il d.l. n. 200 ha subito un pro- cesso di modifiche, interventi e ripensamenti; esempio ne è stato l’utilizzo del decreto legislativo “salva-leggi” al fine di sottrarre una serie di atti dall’abrogazione espressa di- sposta dallo stesso d.l. 20042.
42 Cfr., Ivi, p. 6.
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C
ONCLUSIONI
La semplificazione normativa è un obiettivo di difficile perseguimento, soprat- tutto allorché, negli Stati democratici odierni, la creazione di norme è legata alle richie- ste e alle esigenze di natura molteplice dell’intera cittadinanza. L’esigenza di regola- mentazione può, tuttavia, avere effetti distorsivi rispetto all’obiettivo ordinatore che invece ci si pone, mettendo a rischio il principio cardine della certezza del diritto, quale ambizione di rendere conoscibili e fruibili le norme, e di risultare soprattutto compren- sibili per i destinatari. Al fine di soddisfare tali esigenze, si dovrebbero predisporre meccanismi sia a presidio della “pubblicità” degli atti normativi, sia di una chiara, pro- fonda e ben rodata cultura della tecnica legislativa, strumento attraverso il quale por- tare avanti una vera politica di semplificazione in parallelo alla ricerca di una cultura della qualità della regolamentazione, in assenza dei quali il baratro del caos normativo e del fallimento è dietro l’angolo (se non, addirittura, già presente).
Oggi il legislatore ha indubbiamente di fronte una realtà eterogena e composi- ta: la normativa non è più racchiudibile entro i confini nazionali, così come non sono sempre gli stessi organismi a doversene occupare, ma è connessa con altri soggetti, e altre realtà (territoriali e non) che si condizionano a vicenda.
Semplificazione e razionalizzazione del comparto normativo e amministrativo sono una necessità per il nostro Paese affinché esso possa rilanciarsi da un punto di vista economico, produttivo, nonché sul piano della qualità della vita dei suoi cittadini. La crescita di tali fattori è legata insolubilmente ed è direttamente proporzionale a
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quello della qualità normativa. Una buona e coerente produzione delle norme crea un ambiente ostile per chiunque voglia assumere comportamenti illegali, navigando all’interno delle incertezze del diritto conseguenza dell’eccesso di norme.
D'altronde, le politiche di legislazione in generale, e in particolare di semplifi- cazione normativa, devono – o dovrebbero – essere condivise in maniera unanime dalle varie parti politiche, in base al loro carattere istituzionale e imparziale, e al loro effetto di lunga durata, non ascrivibile quindi alla durata della singola legislatura. Per tali ragioni le varie parti politiche dovrebbero unire i loro intenti per cercare di trovare un punto di convergenza al fine di creare un patto istituzionale, condividendo e perse- guendo gli obiettivi prefissati.
La legge n. 246 del 2005 si è effettivamente posta al centro di un lavoro co- mune, attraversando diverse legislature e diversi Esecutivi, con maggioranze politiche differenti: essa infatti è stata approvata durante la XIV legislatura, con una maggioran- za di centrodestra. Il processo di attuazione è stato avviato dopo l’arduo compito di ricognizione della legislatura vigente, racchiusa poi nella relazione presentata alle Ca- mere dal Sottosegretario Pajno, durante la successiva legislatura con una maggioranza di centrosinistra (una legislatura peraltro tra le più brevi della storia, durata solo due anni: dal 2006 al 2008). Durante il successivo Governo di centrodestra, è scattato il meccanismo “taglia-leggi”, comportando quindi l’abrogazione generalizzata delle di- sposizioni di legge anteriori al 1° gennaio 1970; contestualmente si è avviato anche il processo di abrogazione espressa e nominata di decina di migliaia di atti primari, non- ché di individuazione delle disposizioni da “salvare” e la redazione dei primi codici.
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Si intende bene come tale lavoro presenti enormi caratteristiche di complessi- tà e delicatezza, tali da aver portato quel Governo a creare una nuova figura, specifica per queste materie: il Ministro per la semplificazione normativa. L’iter del “taglia-leggi” è poi proseguito anche sotto il Governo Monti, il quale ha mantenuto un’apposita de- lega alla semplificazione.
Nel cercare di tracciare un bilancio su quello che è stato il “taglia-leggi”, va si- curamente detto che prefiggersi l’ambizioso obiettivo di raccogliere e sfoltire l’intera normativa che ricopre un lunghissimo arco temporale, che va dall’Unione d’Italia fino al 1970, può effettivamente costituire una base molto scivolosa, dove facilmente si può cadere in errori, che a volte, come dimostrato nei precedenti capitoli possono es- sere anche grossolani. Non è stato d’aiuto nemmeno il contesto da cui si partiva e in cui tale procedura si inseriva: il caos normativo in Italia era tale da suscitare tra gli esperti del settore - e non solo - un dibattito sull’effettivo numero delle leggi vigenti, comportando quindi una scarsa consapevolezza dei confini stessi entro i quali effetti- vamente muoversi.
Alquanto insoddisfacenti i risultati dell’operazione dal punto di vista della co- dificazione di settore. La razionalizzazione dell’ordinamento giuridico perseguita dal “taglia-leggi”, infatti, non avrebbe dovuto esaurirsi nella sola riduzione dello stock normativo, ma si sarebbe dovuta articolare altresì nel processo di riassetto e riordino normativo attraverso il conferimento al Governo di un’amplissima delega alla codifica- zione di settore, riscontrabile all’interno dei commi 15 e 18 dell’art. 14 della l.n. 246 del 2005.
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I codici di settore già trovavano un espresso fondamento positivo nella legge n. 229 del 29 luglio 2003, recante "Interventi in materia di qualità della regolazione,
riassetto normativo e codificazione”; tali codici costituiscono uno dei principali stru-
menti con cui il legislatore affronta il problema della complessità normativa sostituen- do il precedente modello dei testi unici misti di cui all’ormai abrogato art. 7, della legge n. 50 del 8 marzo 1999. Con questi strumenti, com’è noto, si cerca di perseguire la semplificazione normativa, attraverso la delega legislativa contenuta nella legge n. 246 del 2005 il cui oggetto è «circoscritto al coordinamento formale ed alla ricomposizione
logico-sistematica di settori omogenei di legislazione statale, con facoltà di introdurre le integrazioni e le correzioni necessarie ad un coerente riassetto normativo delle singo- le materie»1. La normativa statale vigente (anteriore e successiva al 1970) doveva dun-
que essere raccolta secondo le differenti materie, così da agevolarne la conoscenza da parte dei cittadini, in particolare attraverso la «creazione di testi normativi coordinati,
tendenzialmente comprensivi di tutte le disposizioni statali per ciascun settore, snelli e facilmente consultabili»2.
Tuttavia, anche a tacere delle ulteriori perplessità sotto il profilo della delega legislativa che ciò suscita, si registra come il Governo abbia fatto un uso estremamente limitato di questa possibilità.
In definitiva, il miglior “prodotto” dell’intera operazione pare essere rappre- sentato da un frutto, per così dire, “indiretto” della stessa: la messa in opera del pro- getto Normattiva. Esso può considerarsi l’evoluzione del primo progetto embrionale
normeinrete.it – promosso nel 1999 dal Ministero della Giustizia – con l’obiettivo di
1 Sentenza della Corte costituzionale n. 80 del 2012, punto 5.4 dei Considerato in diritto. 2 Ibidem.
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realizzare uno strumento di ricerca unico, capace di accedere alle varie basi legislative esistenti. Essa è stata realmente creata in attuazione della legge 23 dicembre 2000, n. 388, articolo 107 (legge finanziaria 2001), in materia di "Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato".
Dopo una prima difficoltosa fase di studio sull’attuazione di tale nuovo stru- mento, è col decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200, recante "Misure urgenti in mate-
ria di semplificazione normativa" che si dona vita al progetto con l’obiettivo di creare
una banca dati online, facilitata proprio dall’opera di disboscamento della legislazione vigente operata prima dal decreto-legge n. 112/2008 e successivamente dal n. 200/2008. Proprio all’interno del comma 1 art. 1 di quest’ultimo decreto si afferma che «il Ministro per la semplificazione normativa promuove, assume e coordina le attività
volte a realizzare l'informatizzazione e la classificazione della normativa vigente per facilitarne la ricerca e la consultazione gratuita da parte dei cittadini…».
A seguito della conversione del d.l. 200 nella legge n. 9 del 18 febbraio 2009, prende vita in maniera sperimentale nel marzo 2010 il sito www.normattiva.it, all’interno del quale gli atti normativi numerati sono consultabili in “multivigenza”, termine con cui si indica la modalità redazionale utilizzata per l’aggiornamento dell’atto normativo, che consente all’utente di visualizzare il percorso storico dell’atto e le modifiche che questo ha subito nel tempo con le corrispondenti date di validità3.
Le leggi potranno essere consultate in tre diverse modalità:
1) Nel loro testo originario, come pubblicato nella Gazzetta Ufficiale;
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2) Nel testo vigente, e quindi effettivamente applicabile, alla data di consultazione della banca dati;
3) Nel testo vigente a qualunque data pregressa indicata dall'utente.
Dal marzo 2010, data di rilascio per la consultazione libera e gratuita, la banca dati è stata progressivamente alimentata e aggiornata in “multivigenza” con l’intero
corpus normativo di epoca repubblicana e con il corpus normativo di epoca monarchi-
ca, pubblicato dal 1936 al 1945. Vi è inoltre la possibilità di consultare gli atti normativi pubblicati in Gazzetta Ufficiale dal 1933 al 1935.
L’obiettivo di Normattiva è di creare una banca dati che comprenda l’intero
corpus normativo statale dei provvedimenti numerati4 dalla nascita dello Stato unita-
rio, che al 31 dicembre 2009 è stato valutato di circa 75.000 atti; per fare ciò, bisogne- rà arrivare a creare un servizio unificato dell’informazione legislativa fruibile dai citta- dini, che contenga al proprio interno:
Il completamento della banca dati con l'acquisizione di tutti i rimanenti atti normativi pubblicati dal 1861 ed aggiornamento in "multivigenza" di tutti gli at- ti non ancora trattati;
L'integrazione della banca dati con tutti gli atti non normativi, pubblicati dal 1861, che hanno apportato modifiche ad atti normativi.
4 Per provvedimenti normativi numerati si intende: leggi, decreti legge, decreti legislativi e al-
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La categorizzazione degli atti secondo il sistema di classificazione "Eurovoc", adottato in ambito europeo, che consentirà la ricerca delle norme anche "per concetti" e per classi semantiche5.
In conclusione si può dire che il “taglia-leggi”, se da un lato ha contribuito allo sfoltimento dello stock normativo delle sue componenti più obsolete, dall’altro, per certi aspetti esso è parso più come un manifesto politico, proclamando quell’azione di semplificazione normativa tanto attesa in Italia.
Il complicato e tortuoso cammino intrapreso attraverso un uso approssimati- vo della delega legislativa, che mal interpretava e rispettava quei principi e criteri in riferimento alla “obsolescenza” o alla “indispensabile permanenza in vigore”, deve farci comprendere come manovre di tale entità e delicatezza debbano essere affronta- te con una consapevolezza maggiore dal punto di vista tecnico-scientifico, distinguen-
dosi da quello politico. A ogni modo come visto, elementi positivi ve ne sono stati, anche se non sono
bastati a contrastare quel fenomeno di ininterrotta stratificazione normativa, dovuta a una legislazione sempre più composita, caratterizzata dal sempre più frequente utilizzo dei provvedimenti d’urgenza (senza un adeguato coordinamento con le disposizioni già vigenti), rischiando di vanificare lo scopo ultimo della semplificazione stessa, in contra- sto con qualunque processo di codificazione di settore.
5 Fonte www.normattiva.it.
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Probabilmente sarebbe stato più utile un intervento rivolto allo sfoltimento normativo più recente; in ogni caso se ne apprezzano le intenzioni per una possibile azione futura, capace di continuare il processo avviatosi.
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