La questione delle categorie “escluse”

Altro argomento fonte di incertezze è quello delle norme appartenenti alle ca- tegorie “escluse” dall’abrogazione generalizzata ai sensi del comma 17 art. 14 della legge n. 246/05.

Tale questione poneva l’accento sull’elemento fondamentale di criticità dell’in- tera azione del Governo, ossia l’affermazione della “certezza” del diritto, obiettivo prin- cipale del “taglia-leggi”, col rischio di compromettere seriamente l’esito dell’intera ope- razione. La difficoltà di disegnare confini netti intorno alle suddette norme da salvare, unita poi alla decisione soggettiva e puramente interpretativa da parte dei soggetti ad- detti per la loro individuazione, rafforzava i dubbi appena descritti.

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Una delle soluzioni prospettate in dottrina sarebbe stata quella della creazione di un nuovo insieme, con confini incerti, all’interno del quale collocare le disposizioni escluse dall’applicazione della “ghigliottina”23_{. Lo stesso Governo, attraverso la Rela-}

zione Pajno del 200724_{, aveva in un certo qual senso condiviso questa complicata realtà,}

la cui unica via di uscita sarebbe stata percorsa attraverso l’individuazione puntuale delle norme da salvare inserite negli appositi elenchi fonti dei decreti legislativi da emanare entro il 16 dicembre 200925_.

Lo stesso Consiglio di Stato, nel già citato parere n. 5053/2009, così come la Commissione parlamentare per la semplificazione, nel parere del 4 novembre 2009, si erano espresse in questo senso, anche se quest’ultima aveva dimostrato qualche dubbio nell’unire all’elenco delle disposizioni da salvare, anche quelle delle categorie escluse, proponendo, alternativamente, al Governo di «valutare l’opportunità di prevedere, con

apposito intervento normativo, la redazione di elenchi delle disposizioni afferenti alle materie riconducibili ai settori esclusi di cui all’articolo 14, comma 17, della legge n. 246, regolandone l’efficacia»26_.

Il non aver specificato lo strumento normativo da utilizzare ha avuto la conse- guenza di far rinviare al legislatore delegato la questione delle categorie escluse27_{, con}

23 _{Così N.LUPO, Quando la legge si propone di semplificare ma, purtroppo non ci riesce. A pro-} posito della legge n.246 del 2005 (legge di semplificazione 2005), in Rassegna Parlamentare, n. 1/2006, p.

288.

24 _{Cfr. Relazione al Parlamento sull’attuazione dell’art. 14, comma 12, della legge 28 novembre} 2005 n. 246 (“taglia-leggi”).

25 _{Così si è espressa concordemente la dottrina. Si veda sull’argomento N.LUPO, Le materie} escluse e i decreti legislativi “correttivi”, in N.LUPO, R.ZACCARIA (a cura di) La delega “taglialeggi”: i passi

compiuti e i problemi da sciogliere: atti del seminario (Roma, Università LUISS Guido Carli, 1° aprile 2008),

Roma, Aracne, 2008, pp. 51-58.

26 _{Resoconto sommario del parere del 4 novembre 2009 della Commissione parlamentare per}

la semplificazione, p. 11.

27 _{All’interno della Relazione illustrativa, il Governo si è espresso prospettando la seguente so-}

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la possibilità di poter intervenire in un momento successivo mediante un decreto inte- grativo-correttivo del d.lgs. n. 179, contraddicendo però il testo del nuovo comma 18 dell’art. 14, che così si esprime:

«Entro due anni dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi di cui al

comma 14, possono essere emanate, con uno o più decreti legislativi, disposizioni inte- grative, di riassetto o correttive, esclusivamente nel rispetto dei stessi principi e criteri direttivi di cui al comma 15 e previo parere della Commissione di cui al comma 19»28_.

Risulta evidente come il nuovo testo del comma 18, aggiunge un elemento nuovo alle finalità perseguite da parte del legislatore delegato, che è il “riassetto”; si pone poi un ulteriore quadro di contraddittorietà e approssimazione legislativa, in quanto il riferimento per i principi e criteri direttivi, non è più la delega principale, bensì, quelli espressamente riportati, per la sola delega alla semplificazione e al riassetto, nel comma 15, ovvero quelli dell’art. 20 della legge n. 59 del 1997 e successive modifiche.

esclusi – incertezza eliminabile senz’altro attribuendo all’elenco dei settori esclusi un valore non mera- mente ricognitivo, come auspicato nello stesso parere del Consiglio di Stato – si reputa di accogliere il suggerimento della Commissione parlamentare per la semplificazione, e redigere (una volta ricevute le integrazioni di tutte le Amministrazioni) con apposito provvedimento normativo, un elenco dei settori esclusi, avente efficacia non ricognitiva ma cogente. Cosicché l’eventuale inserimento in questo elenco di un atto che non sia effettivamente da ricondurre a settori esclusi non ne comprometterebbe la salvezza, posto che il suo inserimento nello stesso avrebbe quanto meno la forza di sottrarlo al c.d. effetto “ghigliot- tina”».

28 _{Comma così sostituito dall'articolo 13, comma 1, legge n. 15 del 4 marzo 2009 recante "De-}

lega al Governo finalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e tra- sparenza delle pubbliche amministrazioni nonché disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Con- siglio nazionale dell’economia e del lavoro e alla Corte dei conti".

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Per tale ragione, diventa complicato accettare la tesi cui il Governo possa com- piere un’azione per integrare o correggere un decreto legislativo principale, facendo ri- ferimento ai medesimi principi e criteri cui era vincolata l’adozione di quest’ultimi29_.

L’interpretazione più plausibile da poter accogliere è che la delega in questione, non sarebbe una semplice delega integrativa-correttiva che rispetti principi e criteri di- rettivi della delega principale, bensì, si tratterebbe di un’ulteriore e nuova delega, che in riferimento alla mera individuazione delle disposizioni da mantenere in vigore, assu- merebbe la valenza di delega al “riassetto normativo” con durata biennale, ma differita al momento successivo del compimento dell’operazione “salva-leggi”30_.

Nonostante tutto, il Governo è parso non aver preso consapevolezza a riguardo, tanto è vero che sia all’interno della relazione illustrativa31 _{del decreto, che nel parere}

del 4 novembre 200932_{, si riscontra, tuttavia, la possibilità di poter intervenire in un mo-}

mento successivo con decreti correttivi per poter rimediare agli errori e alle lacune ri- scontrabili negli elenchi delle disposizioni da salvare.

In merito sempre alle materie escluse, il Ministro per la semplificazione norma- tiva aveva effettuato una richiesta a ciascuna amministrazione per la ricognizione delle stesse, le quali hanno trovato grosse difficoltà nell’esaudire tale richiesta, inducendo il

29 _{Sulla presente questione di contraddittorietà è possibile consultare come si è espressa a ri-}

guardo la Corte Cost. nella sent. n. 206 del 2001, par. 5 del Considerato in diritto.

30 _{M.CECCHETTI, L’attuazione della delega “salva-leggi”…, op. cit., pp. 19-20.}

31 _{Cfr. la Relazione sullo stato di attuazione del procedimento per l’abrogazione generalizzata di} norme di cui all’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, approvata il 17 giugno 2009 dalla Com- missione parlamentare per la semplificazione della legislazione, dal quale si evince che: «Il Governo di- spone altresì` di ulteriori ventiquattro mesi per l’emanazione di decreti integrativi, correttivi e – a seguito della modifica del comma 18 dell’articolo 14 della legge n. 246, operata dall’articolo 13 della legge 4 marzo 2009, n. 15 – anche per l’emanazione di decreti di riassetto», cit., p. 9.

32 _{A tal proposito è possibile cfr. p. 10 della Relazione illustrativa, nonché p. 13 del resoconto}

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lo stesso Ministro ad affermare che il risultato ottenuto non è stato soddisfacente, sia per l’incompletezza delle risposte, pervenute solo da poche amministrazioni; sia per la difficoltà nel reperire provvedimenti di alcune materie particolari, come quelle previ- denziali e assistenziali.

A ciò si aggiunga che altre difficoltà nello svolgere una ricognizione esaustiva sono state dovute al «fatto che la delega di cui all’art. 14, comma 14, riguarda singole

“disposizioni” che potrebbero essere contenute in provvedimenti riguardanti materie ap- parentemente non rientranti in settori esclusi»33_.

Altri profili critici sono rinvenibili nella asimmetria creatasi tra un elenco di atti di natura meramente “ricognitiva”, che non eliminerebbe eventuali incertezze sulla per- manenza in vigore di eventuali atti non censiti; e al contrario, un elenco di tipo “norma- tivo”, che nella medesima situazione, ne determinerebbe l’abrogazione automatica.

In ogni caso, la Commissione per la semplificazione si era attivata al fine di pre- sentare attraverso la propria Relazione, il quadro delle iniziative intraprese o program- mate dalle amministrazioni centrali a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 179/2009, e richiedendo ai singoli Ministeri e Dipartimenti l’elaborazione di un docu- mento contente le azioni intraprese, con un elenco dei relativi dati in riferimento alla competenza di ciascuna amministrazione34_.

33 _{Relazione sullo stato di attuazione del procedimento per l’abrogazione generalizzata di norme} di cui all’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, approvata nella seduta del 9 febbraio 2011,

cit., p. 29.

34 _{Questo l’elenco dei dati a cui fa riferimento la Relazione della Commissione per la semplifi-}

cazione nel 2011: a) il grado di elaborazione degli interventi correttivi e integrativi del decreto legislativo n. 179 del 2009 già individuati con riferimento alle disposizioni rientranti nella competenza di ciascuna amministrazione, segnalando se si sia prevista, in tale ambito, l’eventuale riorganizzazione del suo Alle- gato 1 per settori omogenei; b) l’indicazione dei settori per i quali si intende utilizzare gli strumenti di semplificazione e di riassetto previsti dall’articolo 14, comma 18, della legge n. 246 del 2005; c) i criteri adottati per individuare le disposizioni legislative statali, anche pubblicate successivamente al 1º gennaio

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Si può sostanzialmente dire che il risultato ottenuto non è stato soddisfacente rispetto agli obiettivi prefissati, in quanto i problemi relativi all’abrogazione presuntiva e generalizzata sono rimasti. Il legislatore delegato si sarebbe dovuto far carico di un lavoro certosino e capillare per cercare di racchiudere nei due auspicati insiemi le dispo- sizioni legislative certamente abrogate e quelle mantenute certamente in vigore. Per far ciò, però, sarebbe stato necessario classificare le singole disposizioni in modo tale da constatare in maniera molto chiara la presenza di fattori di abrogabilità.

Soltanto in questi termini il Governo avrebbe potuto raggiungere quei risultati legittimi e coerenti a livello costituzionale, tali da garantire la tanto proclamata certezza del diritto, obiettivo principale del “taglia-leggi”. Per questo l’intera manovra è parsa collocarsi come strumento intermedio di semplificazione, riconducibile al modello delle abrogazioni espresse “cumulative”, col quale si sarebbe evitato di affrontare tutte quelle problematiche e criticità fin qui descritte.