3. I CONTRATTI DI COSTA
3.3 I CONTRATTI DI FIUME (DI COSTA E SIMILI)
3.3.2 Analisi del dato normativo: Art 68 bis
L’art. 68-bis del Decreto Legislativo n. 152/2006, introdotto dalla
Legge 28 dicembre 2015, n. 221, stabilisce che: “I Contratti
concorrono alla definizione e all'attuazione degli strumenti di
pianificazione di distretto a livello di bacino e sottobacino
idrografico, quali strumenti volontari di programmazione
strategica e negoziata che perseguono la tutela, la corretta
gestione delle risorse idriche e la valorizzazione dei territori
fluviali, unitamente alla salvaguardia dal rischio idraulico,
contribuendo allo sviluppo locale di tali aree.”
L’inserimento della regolamentazione sui Contratti di Fiume,
attraverso l’introduzione di un nuovo articolo, nella parte III del
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desertificazione, di tutela delle acque dall’inquinamento e di
gestione delle risorse idriche”, risulta essere in linea con i
principali ambiti nei quali i Contratti di Fiume vengono utilizzati.
Essi rappresentano infatti un valido strumento per reagire a
differenti diverse finalità quali: il diffondersi del dissesto
idrogeologico e alla precarietà di un territorio sempre vulnerabile
a causa dell’eccessiva antropizzazione e della carenza di
manutenzione; la buona gestione e tutela dei corpi idrici; la
protezione degli ecosistemi acquatici e degli habitat connessi
all’acqua; per le azioni di adattamento ai cambiamenti climatici;
nei casi in cui sia necessario definire azioni specifiche in modo
partecipato e negoziato con le comunità locali, ma anche
condiviso tra le diverse autorità istituzionali che, a vario titolo e
scala, hanno competenze sull’area di bacino/corpo idrico in cui si
opera.287
Procedendo all’analisi dei caratteri essenziali dello strumento in
esame, va evidenziato, in primo luogo che l’art. 68-bis è stato
inserito nel Capo II, “Strumenti”, del Titolo II “Distretti Idrografici,
287 Delegazione Italiana in Convenzione Alpi, I contratti di fiume in Italia (e
oltreconfine), Il X Tavolo Nazionale dei Contratti di Fiume e il Contributo del Ministero dell’Ambiente alla diffusione e all’internazionalizzazione dei Contratti di Fiume, Novembre 2017, pag. 14.
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gli strumenti, gli interventi”, della sopra richiamata parte III del
D.lgs. 152/06. Questo a conferma che i Contratti di Fiume sono
da considerarsi, a tutti gli effetti, un ulteriore strumento di
riferimento per il perseguimento degli obiettivi della normativa
sulle acque, per la difesa del suolo e per la gestione dei bacini
idrografici rispetto a quelli già stabiliti negli altri articoli dello
stesso Titolo II (quali, il Piano di bacino distrettuale, i Piani stralcio
per la tutela dal rischio idrogeologico e le misure di
prevenzione).288
Altra importante caratteristica dei Contratti di Fiume che emerge
dalla norma è che, a differenza di altri strumenti, i CdF non sono
obbligatori e non costituiscono dei nuovi livelli di pianificazione
ma coadiuvano alla definizione e all’attuazione degli strumenti di
pianificazione già esistenti.289 Poiché i contratti di fiume
concorrono all’ attuazione degli strumenti di pianificazione di
distretto, devono necessariamente essere coerenti con le finalità
288 Delegazione Italiana in Convenzione Alpi, I contratti di fiume in Italia (e
oltreconfine), Il X Tavolo Nazionale dei Contratti di Fiume e il Contributo del Ministero dell’Ambiente alla diffusione e all’internazionalizzazione dei Contratti di Fiume, Novembre 2017, pag. 14.
289 Definizioni e requisiti qualitativi di base dei Contratti di Fiume, Tavolo
Nazionale Contratti di Fiume, Gruppo di Lavoro 1: Riconoscimento dei CdF a scala nazionale e regionale e definizione di criteri di qualità, 12 marzo 2015, p. 4.
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e gli obiettivi di tali piani distrettuali, in cui ricadono le aree
interessate dal Contratto di Fiume.290 Si ritiene che per gli
strumenti di pianificazione di distretto, richiamati all’articolo 68
bis, debbano intendersi principalmente i Piani di bacino
distrettuale, detti anche Piani di Bacino, di cui all’articolo 65 del
D.lgs. 152/0629, e il Piano di gestione del rischio alluvioni di cui
all’articolo 7 del decreto legislativo 23 febbraio 2010, n. 49,
“Attuazione della direttiva 2007/60/CE relativa alla valutazione e
alla gestione dei rischi di alluvioni”. Tuttavia dalla lettura della
norma, si può desumere che oltre a svolgere una funzione di
supporto applicativo rispetto agli strumenti già in essere, i
Contratti di Fiume possono anche riorientare e perfezionare la
pianificazione distrettuale alla luce del quadro informativo di
dettaglio, anche considerando particolari esigenze e priorità,
emerso dai processi partecipativi e dall’integrazione delle diverse
pianificazioni che insistono sull’area interessata dal CdF per
290 Definizioni e requisiti qualitativi di base dei Contratti di Fiume, Tavolo
Nazionale Contratti di Fiume, Gruppo di Lavoro 1: Riconoscimento dei CdF a scala nazionale e regionale e definizione di criteri di qualità, 12 marzo 2015, p. 4.
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l’utilizzo delle risorse ambientali (piani di bacino, piani territoriali,
piani di gestione aree protette, piani urbanistici, etc.).291
Per quanto riguarda l’ambito oggettivo di applicazione, la scala
territoriale di azione dei CdF, come peraltro detto esplicitamente
nella norma in esame, è il bacino o sottobacino idrografico. Si
tratta pertanto di parte di un’area del distretto idrografico,
quest’ultimo definito dalla lettera t), comma1, dell’articolo 54 del
D.lgs. 152/06. Conseguentemente, un Contratto di Fiume può
interessare acque di diverse categorie, inclusi fiumi, laghi, acque
di transizione e acque marino costiere, per la cui definizione si
dovrà far riferimento al già richiamato comma 1, dell’articolo 54
del D.lgs. 152/06, che recepisce quanto dettato dall’articolo 2
della Direttiva 2000/60/CE.292
Proseguendo nell’analisi del 68 bis, va rilevato che l’articolo
indica come finalità dei CdF “[…] la tutela, la corretta gestione
delle risorse idriche e la valorizzazione dei territori fluviali,
291 Delegazione Italiana in Convenzione Alpi, I contratti di fiume in Italia (e
oltreconfine), Il X Tavolo Nazionale dei Contratti di Fiume e il Contributo del Ministero dell’Ambiente alla diffusione e all’internazionalizzazione dei Contratti di Fiume, Novembre 2017, pag. 14.
292 Delegazione Italiana in Convenzione Alpi, I contratti di fiume in Italia (e
oltreconfine), Il X Tavolo Nazionale dei Contratti di Fiume e il Contributo del Ministero dell’Ambiente alla diffusione e all’internazionalizzazione dei Contratti di Fiume, Novembre 2017, pag. 24.
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unitamente alla salvaguardia dal rischio idraulico, contribuendo
allo sviluppo locale […]”. Si fa notare che, nel testo normativo, la
dicitura “la salvaguardia dal rischio idraulico” è preceduta dal
termine “unitamente” a significare che i Contratti di Fiume sono
funzionali al perseguimento degli obiettivi sopradetti in modo
collegato con altre azioni con differenti finalità, in virtù
dell’approccio integrato del processo che li caratterizza.293
Secondo tale visione integrata quindi, si può affermare che i CdF
sono funzionali, in senso ampio, alla buona gestione e al
raggiungimento della buona qualità delle risorse ambientali nei
territori idrografici. Ed è per questa ragione che nella norma in
esame viene riconosciuto ai CdF il ruolo di contribuire allo
sviluppo locale, da intendersi quale sviluppo sostenibile, in linea
con le finalità dei CdF di cui si è detto sopra.
In terzo luogo, esso si configura come processo continuo di
negoziazione tra le Pubbliche Amministrazioni e i soggetti privati
coinvolti a diversi livelli territoriali e si sostanzia in accordi
multisettoriali e multi-scalari caratterizzati dalla volontarietà e
293 Delegazione Italiana in Convenzione Alpi, I contratti di fiume in Italia (e
oltreconfine), Il X Tavolo Nazionale dei Contratti di Fiume e il Contributo del Ministero dell’Ambiente alla diffusione e all’internazionalizzazione dei Contratti di Fiume, Novembre 2017, pag. 24.
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dalla flessibilità tipiche di tali processi decisionali. Essendo a
carattere volontario, non ha un termine temporale prefissato,
ma resta in essere fino a che rimane viva la volontà di aderire
all’accordo da parte degli attori.294
Poiché costituisce uno strumento di governance multilivello, al
contratto si applicano i principi, le regole e le procedure
partecipative al fine di garantire la più ampia partecipazione intra
e inter-istituzionale (enti, autorità pubbliche e organizzazioni), ed
extra-istituzionale (il largo pubblico).295 Da un esame della
normativa europea vigente in materia e della disciplina dettata
dal legislatore nazionale e quella contenute nelle Linee Guida
elaborate a livello regionale, emerge che il processo
partecipativo del Contratto di Fiume si conforma ai principi di
informazione, consultazione, e coinvolgimento espressi dalla
Direttiva quadro sulle acque (2000/60/CE) e dalla Direttiva
2007/60/CE, che individua nel bacino idrografico la corretta unità
294 Delegazione Italiana in Convenzione Alpi, I contratti di fiume in Italia (e
oltreconfine), Il X Tavolo Nazionale dei Contratti di Fiume e il Contributo del Ministero dell’Ambiente alla diffusione e all’internazionalizzazione dei Contratti di Fiume, Novembre 2017, pag. 12.
295 Delegazione Italiana in Convenzione Alpi, I contratti di fiume in Italia (e
oltreconfine), Il X Tavolo Nazionale dei Contratti di Fiume e il Contributo del Ministero dell’Ambiente alla diffusione e all’internazionalizzazione dei Contratti di Fiume, Novembre 2017, pag. 25.
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di riferimento per il governo delle acque attraverso opportuni
Piani di Gestione, e prevede la partecipazione attiva di tutte le
parti interessate alla sua attuazione.296 Il processo partecipativo
del contratto di fiume è in linea, altresì, con quanto previsto dalla
Direttiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio
Europeo del 28 gennaio 2003, che si prefigge di garantire il diritto
di accesso all’informazione ambientale detenuta dalle pubbliche
autorità o per conto di esse e stabilire i termini e le condizioni di
base, e le modalità pratiche per il suo esercizio” e che
“l’informazione ambientale sia sistematicamente e
progressivamente messa a disposizione del pubblico e diffusa, in
modo da ottenere la più ampia possibile sistematica disponibilità
e diffusione al pubblico dell’informazione ambientale”.297
Ugualmente rispettate appaiono essere le disposizioni contenute
nella Direttiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo e del
Consiglio europeo del 26 maggio 2003, sulla partecipazione del
296 Linee guida regionali per l’attivazione dei contratti di fiume, Accordo di
collaborazione tra l’Agenzia Regionale del Distretto Idrografico della Sardegna ed il Dipartimento di Architettura, Design e Urbanistica dell’Università degli Studi di Sassari, Giugno 2019, p. 28.
297 Linee guida regionali per l’attivazione dei contratti di fiume, Accordo di
collaborazione tra l’Agenzia Regionale del Distretto Idrografico della Sardegna ed il Dipartimento di Architettura, Design e Urbanistica dell’Università degli Studi di Sassari, Giugno 2019, p. 28.
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pubblico nella elaborazione dei piani e programmi in materia
ambientale e modifica delle direttive del Consiglio 85/337/CEE e
96/61/CE relativamente alla partecipazione del pubblico
all’accesso alla giustizia che si prefigge di contribuire
“all’attuazione degli obblighi derivanti dalla Convenzione di
Arhus”, in particolare “prevedendo la partecipazione del
pubblico nell’elaborazione di taluni piani e programmi in materia
ambientale”.298
Pertanto, in applicazione di tali principi, i CdF si configurano quali
processi decisionali aperti e partecipati, che adottano i canoni
della snellezza operativa e della massima semplicità formale. Ne
discende che, attraverso tale strumento giuridico, potrà
privilegiata la formazione delle decisioni attraverso il dialogo, la
condivisione, la mediazione e la regolazione dei conflitti
attraverso il bilanciamento dei diversi interessi coinvolti. A mio
avviso tale peculiarità rappresenta un punto di forza del
Contratto di Fiume e un aspetto innovativo nella governance del
territorio in quanto crea le condizioni per una collaborazione e
298 Delegazione Italiana in Convenzione Alpi, I contratti di fiume in Italia (e
oltreconfine), Il X Tavolo Nazionale dei Contratti di Fiume e il Contributo del Ministero dell’Ambiente alla diffusione e all’internazionalizzazione dei Contratti di Fiume, Novembre 2017, pag. 23.
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partecipazione effettiva tra i soggetti partecipanti al tavolo
decisionale, motivandoli ad adottare un atteggiamento propenso
ad affrontare le difficoltà e divergenze che si incontreranno nel
procedimento di formazione.
Non si tratta, di uno strumento “chiuso” e calato dall’alto, ma
bensì uno strumento che viene dal basso, aperto al contribuito di
tutti i soggetti aderenti, per costruire un patrimonio di
conoscenza comune del territorio oggetto dell’intervento,
comprendere come gestirlo individuando azioni concrete, e
garantendo uno spazio di discussione all’interno del quale
emergano tutte le posizioni e siano assicurate le condizioni
perché quelle decisioni condivise e concordate siano rispettate
nel breve e lungo termine. A tal fine, nelle esperienze applicative
analizzate, è risultato essere utile l’intervento di un facilitatore
con il compito di favorire la discussione in modo adeguato e
costruttivo, tentando di mediare eventuali posizioni conflittuali.
Quanto alla vincolatività delle obbligazioni contenute nel
Contratto di Fiume, si osserva che l’adozione dello strumento
non è obbligatoria, ma una volta scelto come misura di lavoro,
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rispetto dei quali verrà verificato nell’ambito del procedimento
stesso.
Tutti gli aderenti collaborano attivamente alla formulazione e
implementazione della decisione comune: gli impegni
contrattuali sono regolati da obbligazioni, anch’esse oggetto del
processo negoziale.
Inoltre, il Contratto potrebbe prevedere meccanismi premianti o
sanzionatori per favorire il rispetto degli impegni assunti.
In conclusione, è possibile affermare che l’utilizzo o meno dello
strumento giuridico dei Contratti di Fiume, essendo inquadrati
dal legislatore come strumenti volontari, è rimesso a una
valutazione delle autorità istituzionali territorialmente
competenti, e ai soggetti privati con interessi rilevanti coinvolti
dall’eventuale processo di formazione. Quindi, il carattere della
volontarietà non esclude che, qualora applicati, essi sono
soggetti al rispetto della disciplina vigente, nonché risultano
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