2. LA GESTIONE INTEGRATA DELLA ZONA COSTIERA
2.3 LA NOZIONE DI GIZC NEL PROTOCOLLO DI MADRID SULLA GESTIONE INTEGRATA DELLE ZONE COSTIERE DEL
MEDITERRANEO. GLI OBIETTIVI E I PRINCIPI ISPIRATORI.
Come sopra evidenziato, a livello sovranazionale, la principale
fonte normativa è rappresentata dal Protocollo sulla Gestione
Integrata delle Zone Costiere del Mediterraneo, sottoscritto a
Madrid il 21 gennaio 2008, quale risultato delle riunioni di un
gruppo di esperti non governativi, protrattesi per un triennio,
coordinati dal giurista francese Michel Prieur. L’art. 2 del
Protocollo definisce la GIZC quale “processo dinamico per la
gestione e l’uso sostenibile delle zone costiere, che tiene conto
nel contempo della fragilità degli ecosistemi e dei paesaggi
costieri, della diversità delle attività e degli utilizzi, delle loro
interazioni, della vocazione marittima di alcuni di essi e del loro
impatto sulle componenti marine e terrestri”.162 Già da questa
egli teme l’esaurimento – ad anticipare il consumo degli altri agenti aumentando il proprio. Inoltre, non esistendo un meccanismo di prezzi o comunque un meccanismo atto alla razionalizzazione del consumo della risorsa, dato che nessuno può essere escluso, la domanda di tale risorsa non diminuirà al decrescere della sua disponibilità, conducendo inesorabilmente al suo esaurimento. Ci troviamo a questo punto di fronte alla Tragedia, intesa come situazione nella quale è impossibile trovare una soluzione senza che le scelte che si prendono comportino dei danni.
162 Art. 2, Protocollo sulla gestione integrata delle zone costiere del
Mediterraneo, firmato a Madrid il 21 gennaio 2008, ratificato dall'UE il 13 settembre 2010 con Decisione del Consiglio 2010/631/UE e entrato in vigore il 24 marzo 2011.
Piera Pala
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definizione emergono chiaramente i tratti fondamentali di un
nuovo strumento di governance che impone una
riconsiderazione dello spazio costiero, mancando a monte una
consapevolezza diffusa della zona costiera quale risorsa comune
produttiva di servizi ambientali. Ed invero, le valenze ambientali
di tale spazio, invece, comportano l’attribuzione allo stesso di
uno status ontologico, meritevole di rilevanza in quanto tale, e
rispetto al quale dovrà essere valutata la compatibilità delle
attività antropiche destinate a svolgersi su di essa.163
Il Protocollo detta gli obiettivi cui deve tendere la GIZC che
coincidono con le linee d’azione che dovrebbero discendere dal
trattato: a) favorire lo sviluppo sostenibile delle zone costiere
attraverso una pianificazione razionale delle attività, tesa a
conciliare lo sviluppo economico, sociale e culturale con il
rispetto dell’ambiente e dei paesaggi; b) preservare le zone
costiere a vantaggio delle generazioni presenti e future; c)
garantire l’utilizzo sostenibile delle risorse naturali e, in
163 Fra i primi a pronunciarsi sulla questione dello stato giuridico del littorale,
vedi J. De Lanversin, Pour un statut du littoral, A.J.D.A., 1978, 546 “Sans doute, devrait-on parler de statut juridique du littoral plûtot que de droit du littoral dés lors que l’on vise simplement à designer l’ensamble des règles qui ont en commun d’être applicables à ce quel es textes nous invitent à prendre pour le littoral”.
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particolare, delle risorse idriche; d) assicurare la conservazione
dell’integrità degli ecosistemi, dei paesaggi e della geomorfologia
del litorale; e) prevenire e/o ridurre gli effetti dei rischi naturali e
in particolare dei cambiamenti climatici.164
Per realizzare questi obiettivi, il Protocollo individua i principi
generali cui dovrà conformarsi il nuovo modello amministrativo
(art.6). Tali principi muovono dal dato scientificamente accettato
che è necessario “prendere in particolare considerazione il
patrimonio biologico e le dinamiche e il funzionamento naturali
della zona intercotidale, nonché la complementarietà e
l’interdipendenza della parte marina e di quella terrestre, che
costituiscono un’unica entità”. Da tale presupposto, scaturiscono
i tre principi fondamentali che rappresentano i pilastri su cui si
regge la gestione integrata delle zone costiere: a) la necessità che
ogni decisone sia preceduta da un verifica della capacità di carico
delle zone costiere; b) la garanzia di un “coordinamento
istituzionale intersettoriale dei vari servizi amministrativi e
164 Art. 5, Protocollo sulla gestione integrata delle zone costiere del
Mediterraneo, firmato a Madrid il 21 gennaio 2008, ratificato dall'UE il 13 settembre 2010 con Decisione del Consiglio 2010/631/UE e entrato in vigore il 24 marzo 2011.
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autorità regionali e locali competenti per le zone costiere”; c) la
previsione di “una governance appropriata, che consenta alle
popolazioni locali e ai soggetti della società civile interessati dalle
zone costiere una partecipazione adeguata e tempestiva
nell’ambito di un processo decisionale trasparente”.165
Il Protocollo si articola poi in capitoli settoriali, contenenti
indicazioni dettagliate con riferimento: a. alla salvaguardia dalle
trasformazioni del territorio costiero, con previsione di una
generalizzata fascia di inedificabilità della profondità di cento
metri dalla linea corrispondente al livello superiore di marea
invernale; b. alle attività economiche, al fine di accordare
preferenza nella zona costiera a quelle attività che «richiedono la
prossimità immediata al mare», tra le quali il turismo (con
l’obiettivo di favorire forme di fruizione del territorio costiero
alternative e più sostenibili rispetto allo schema balneare);166 c.
ai paesaggi costieri, la cui varietà viene riconosciuta come un
165 Art. 6, Protocollo sulla gestione integrata delle zone costiere del
Mediterraneo, firmato a Madrid il 21 gennaio 2008, ratificato dall'UE il 13 settembre 2010 con Decisione del Consiglio 2010/631/UE e entrato in vigore il 24 marzo 2011.
166 La cd. “monocultura della spiaggia”, rafforzatasi enormemente negli
ultimi decenni e che nei mesi estivi comporta pressioni eccessive sulle spiagge e sulle zone attigue, costringe a continui ripascimenti artificiali, per far fronte alla forza erosiva del mare.
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valore non solo sul piano estetico-formale, ma anche per le
valenze identitarie e testimoniali; d. alle isole (con riferimento
all’insularità il Protocollo insiste sulle esigenze di protezione,
specie rispetto ai rischi rappresentati dall’afflusso turistico
incontrollato e dalla marginalizzazione delle micro-comunità
autoctone).167
Le disposizioni del Protocollo GIZC sono suddivise in sette parti:
Disposizioni generali (parte I); Elementi della Gestione Integrata
delle Zone Costiere (parte II); Strumenti per la gestione integrata
delle zone costiere (parte III); Rischi ricadenti sulle zone costiere
(parte IV); Cooperazione internazionale (parte V); Disposizioni
istituzionali (parte VI); Disposizioni finali (parte VII). Poiché le
disposizioni contenute nelle singole parti risultano eterogenee,
quale risultato di un lungo e complesso processo di negoziazione,
si è preferito procedere alla analisi della disciplina riconducendo
le singole disposizioni a quattro rilevanti ambiti: adattamento
delle politiche settoriali relative al littorale e regolamentazione
delle attività ricadenti sulle coste; evoluzione dei modelli di
167 Artt. 8 – 12, Protocollo sulla gestione integrata delle zone costiere del
Mediterraneo, firmato a Madrid il 21 gennaio 2008, ratificato dall'UE il 13 settembre 2010 con Decisione del Consiglio 2010/631/UE e entrato in vigore il 24 marzo 2011.
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governance delle zone costiere; pianificazione strategica delle
zone costiere; implementazione della cooperazione regionale.168