(Proroga dei termini di ultimazione dei programmi di
riqualificazione urbana)
Il comma 60-ter, introdotto nel corso dell’esame al Senato, al fine di favorire il completamento dei programmi di riqualificazione urbana a valere sui finanziamenti di cui all'art 2, co. 2, della legge n. 179/1992, proroga il termine di ultimazione delle opere pubbliche e private già avviate e per le quali vi sia stata una interruzione delle attività di cantiere determinata da eventi di forza maggiore, prevedendo che la proroga abbia durata pari a quella del “fermo cantiere”. La disposizione precisa altresì che per “opere pubbliche avviate” devono intendersi quelle per le quali sia stata già avviata la progettazione definitiva e per “opere private avviate” quelle per le quali sia stata già inoltrata istanza di permesso di costruire all’ufficio competente.
Più nel dettaglio, il comma 60-ter, primo periodo, dispone che per i
Programmi (PRiU) di cui al decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 9 settembre 2015, nel caso di interruzione delle attività di
cantiere determinata da eventi indipendenti dalla volontà delle parti contraenti (forza maggiore), tutti i termini dell'articolo 1 dello stesso decreto ministeriale si intendono comunque prorogati del tempo di
«fermo cantiere», così come riconosciuto dal Collegio di Vigilanza.
Come si legge nella relazione tecnica, la disposizione è volta ad allineare le norme di cui al decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 9 settembre 2015 con la generale disciplina in tema di lavori pubblici. Sempre nella relazione tecnica si ricorda che i programmi PRiU interessano una pluralità di operatori e finanziatori degli interventi e sono stati tra i primi a prevedere la partecipazione del privato in operazioni di riqualificazione di ambiti urbani, attraverso lo strumento programmatorio ed attuativo degli Accordi di Programma (su cui v. infra). Nella relazione tecnica si aggiunge che la disposizione, essendo di carattere meramente ordinamentale, non reca nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato e che essa cristallizza un consolidato orientamento giurisprudenziale in ragione del quale i cosiddetti “fermi cantiere” che si registrano per cause indipendenti dal prestatore d’opera o dal committente (comunque formalmente riconosciuti come tali dal collegio di vigilanza stabilito per i programmi PRiU) sono da considerarsi quali eventi di forza maggiore, comportando quindi uno slittamento dei termini stabiliti dall’art. 1 del D.M. 9 settembre 2015.
Più in particolare, il decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 9 settembre 2015, recante “Disposizioni per il definitivo completamento dei programmi di riqualificazione urbana a valere sui finanziamenti di cui all'articolo 2, comma 2, della legge 17 febbraio 1992, n. 179, al decreto 21 dicembre 1994 e alla delibera CIPE 23 aprile 1997”, stabilisce che per le opere pubbliche e private comprese negli Accordi di programma originari o nelle loro modifiche approvate in fase di vigenza degli Accordi stessi e già avviate alla data di pubblicazione
dello stesso decreto, il termine di ultimazione è prorogato alla data indicata nei
relativi cronoprogrammi e che tali cronoprogrammi devono essere approvati dai Collegi di vigilanza (art. 1). Il citato D.M. prevede, inoltre, che le risorse ministeriali residue ancora disponibili (alla data di emanazione del decreto) presso le contabilità speciali delle singole amministrazioni comunali, nonché le risorse di cui alla delibera CIPE del 23 aprile 1997 per le quali sia già stato assunto impegno di spesa da parte del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, possono essere utilizzate oltre il termine del 31 dicembre 2014, previo parere favorevole del Collegio di vigilanza, per la realizzazione di opere pubbliche comprese negli Accordi di programma originari o nelle loro modifiche approvate in fase di vigenza degli Accordi stessi e non ancora avviate alla data del 31 dicembre 2014 (art. 2). Sempre ai sensi del citato decreto (art. 3), il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti-Direzione generale per lo sviluppo del territorio, la programmazione e i progetti internazionali cura il monitoraggio dello stato di attuazione degli interventi, e procede ai provvedimenti di revoca ove siano disattesi i termini di cui al precedente art. 2. In allegato al decreto ministeriale è riportato l’elenco dei Programmi di riqualificazione urbana (P.R.U.) aggiornato al 12/12/2014.
Si ricorda che l’art. 2, comma 2, della legge 17 febbraio 1992, n. 179 (Norme per l’edilizia residenziale pubblica) ha destinato la somma di Lire 288.000.000.000 per la realizzazione di programmi di riqualificazione urbana (P.Ri.U.) individuati, ai sensi dell’art. 16 delle medesima legge, con accordi di programma finalizzati alla riqualificazione del tessuto urbanistico, edilizio ed ambientale.
Con delibera CIPE del 23 aprile 1997 sono state stanziate risorse a valere sui fondi strutturali di provenienza comunitaria per interventi localizzati in aree depresse (obiettivo 1) ed in zone di declino industriale (obiettivo 2) con le quali il Ministero dei lavori pubblici ha potuto finanziare programmi di riqualificazione urbana che si proponevano, in via prioritaria, la realizzazione di opere infrastrutturali.
L’iniziale termine di ultimazione delle opere era stato prorogato, con successivi decreti ministeriali, dapprima al 31 dicembre 2011 e quindi al 31 dicembre 2014. In esito al monitoraggio effettuato dal MIT nell’aprile 2014, erano state riscontrate difficoltà rappresentate dai comuni nell'organizzazione e gestione di programmi complessi, caratterizzati da una molteplicità di interventi interconnessi tra loro, sulla base delle quali sono state quindi accolte le istanze di ulteriore proroga con il citato D.M. 9 settembre 2015 (che ha disposto una proroga non più a termine fisso, ma in relazione alle date indicate nei rispettivi cronoprogrammi approvati dai Collegi di vigilanza).
Si ricorda che i programmi di riqualificazione urbana oggetto della disposizione in esame sono realizzati medianti il ricorso all’istituto dell’accordo di programma, disciplinato dall’art. 34 del D. Lgs. n. 267/2000 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali).
L’art. 34 del D. Lgs. n. 267/2000 prevede, in particolare, che per la definizione e l'attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento che richiedono, per la loro completa realizzazione, l'azione integrata e coordinata di comuni, di province e regioni, di amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici, o comunque di due o più tra i soggetti predetti, il presidente della regione o il presidente della provincia o il sindaco, in relazione alla competenza primaria o prevalente sull'opera o sugli interventi o sui programmi di intervento, promuove la conclusione di un accordo di programma, anche su richiesta di uno o più dei soggetti interessati, per assicurare il coordinamento delle azioni e per determinarne i tempi, le modalità, il finanziamento ed ogni altro connesso adempimento. L'approvazione dell'accordo di programma comporta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza delle opere pubbliche comprese nei programmi dell’amministrazione; tale dichiarazione cessa di avere efficacia se le opere non hanno avuto inizio entro tre anni.
Ai sensi del comma 7 del citato art. 34, la vigilanza sull'esecuzione
dell'accordo di programma e gli eventuali interventi sostitutivi sono svolti da un
collegio presieduto dal presidente della regione o dal presidente della provincia o dal sindaco e composto da rappresentanti degli enti locali interessati, nonché dal commissario del Governo nella regione (figura ora soppressa) o dal prefetto nella provincia interessata se all'accordo partecipano amministrazioni statali o enti pubblici nazionali. Allorché l'intervento o il programma di intervento comporti il concorso di due o più regioni finitime, la conclusione dell'accordo di programma è promossa dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e il collegio di vigilanza, in tal caso, è presieduto da un rappresentante della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
l comma 60-ter, secondo periodo, precisa le nozioni di “opere pubbliche avviate” e “opere private avviate” di cui al citato D.M. 9 settembre 2015 stabilendo che per «opere pubbliche avviate» devono intendersi quelle per le quali sia stata avviata la progettazione definitiva secondo la legislazione sui lavori pubblici, e che per «opere private avviate» devono intendersi quelle per le quali sia stata presentata
all'Ufficio competente istanza di permesso di costruire o atto
equivalente. La disposizione aggiunge (terzo periodo) che resta ferma la facoltà del Collegio di Vigilanza di modificare il cronoprogramma.
Per l’art. 23, comma 7, del D. Lgs. n. 50 del 2016 (Codice dei contratti pubblici) il progetto definitivo è il livello di progettazione nel quale si individuano compiutamente i lavori da realizzare, nel rispetto delle esigenze, dei criteri, dei vincoli, degli indirizzi e delle indicazioni stabiliti dalla stazione appaltante e, ove presente, dal progetto di fattibilità; il progetto definitivo contiene, altresì, tutti gli
elementi necessari ai fini del rilascio delle prescritte autorizzazioni e approvazioni, nonché la quantificazione definitiva del limite di spesa per la realizzazione e del relativo cronoprogramma.
L’istituto del permesso di costruire è disciplinato dal Capo II del D. Lgs. n. 380/2001 (Testo unico sull’edilizia), che si compone degli articoli da 10 a 15. In particolare, ai fini della disposizione in esame, rileva l’art. 10, comma 1, del citato Testo unico, il quale dispone che costituiscono interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio e sono subordinati a permesso di costruire: a) gli interventi di nuova costruzione; b) gli interventi di ristrutturazione urbanistica; c) gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino modifiche della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d'uso, nonché gli interventi che comportino modificazioni della sagoma di immobili sottoposti a vincoli ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio).