I commi 93-bis - 93-sexies, introdotti al Senato, intervengono sull’utilizzo delle risorse del Fondo rotativo per la progettualità, sulle anticipazioni e i rimborsi della Cassa depositi e prestiti e sulle risorse per la progettazione delle opere. Il comma 93-bis prevede, in particolare, l’estensione delle risorse del Fondo rotativo per la progettualità ai contratti di partenariato pubblico privato, al dissesto idrogeologico, e alla prevenzione del rischio sismico.
Il comma 93-bis modifica in più punti l'articolo 1 della legge 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), al fine di accelerare ulteriormente la spesa per investimenti pubblici mediante misure volte a rafforzare il finanziamento di tutti i livelli progettuali previsti dalla normativa vigente, anche con riguardo alle opere da realizzare mediante contratti di partenariato pubblico privato.
L’articolo 3 del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 50/2016), al comma 1, lettera eee), definisce un contratto di PPP come «il contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto con il quale una o più stazioni appaltanti conferiscono a uno o più operatori economici per un periodo determinato in funzione della durata dell’ammortamento dell’investimento o delle modalità di finanziamento fissate, un complesso di attività consistenti nella realizzazione, trasformazione, manutenzione e gestione operativa di un’opera in cambio della sua disponibilità, o del suo sfruttamento economico, o della fornitura di un servizio connessa all’utilizzo dell’opera stessa, con assunzione di rischio secondo modalità individuate nel contratto, da parte dell’operatore». Le disposizioni di riferimento sono contenute nella Parte IV del codice, rubricata «Partenariato pubblico privato e contraente generale». In particolare, l’articolo 180, comma 8, del codice dei contratti pubblici fornisce un elenco esemplificativo di contratti di PPP, includendo in tale categoria «la finanza di progetto, la concessione di costruzione e gestione, la concessione di servizi, la locazione finanziaria di opere pubbliche, il contratto di disponibilità e qualunque altra procedura di realizzazione in partenariato di opere o servizi che presentino le caratteristiche di cui ai commi precedenti». La disciplina di riferimento dei contratti di concessione, che – come evidenziato dal Consiglio di Stato nel parere reso sullo schema di decreto legislativo recante “Codice degli appalti pubblici e dei contratti di concessione” (parere n. 00855/2016 del 01/04/2016) - è contenuta nella Parte III del codice. In base ai dati contenuti nella Banca Dati dell’Autorità, la concessione è senz’altro la tipologia maggiormente rappresentativa del PPP italiano. La concessione di lavori e la concessione di servizi si ritagliano, infatti, più del 90 per cento del mercato totale del PPP, inteso come numerosità dei bandi di gara.
Fondo rotativo per la progettualità (modifiche al comma 54, art. 1 legge n. 549/1995)
Le modifiche apportate dal comma 93-bis, lettera a) prevedono:
l’utilizzo delle risorse del Fondo rotativo per la progettualità, oltreché per la realizzazione degli interventi ammessi al cofinanziamento comunitario, anche per i contratti di
partenariato pubblico privato;
l’anticipazione del Fondo rotativo per la progettualità delle spese necessarie per la redazione delle valutazioni di impatto ambientale e dei documenti componenti tutti i livelli progettuali previsti dalla normativa vigente;
l’alimentazione del Fondo anche tramite risorse finanziarie di soggetti esterni;
la destinazione del Fondo in via prioritaria dalla Cassa depositi e prestiti alle esigenze progettuali di opere, oltreché relative all'edilizia scolastica come previsto dalla norma già vigente, anche al dissesto idrogeologico, alla prevenzione del rischio
sismico, nonché ad opere da realizzarsi mediante contratti di partenariato pubblico privato, prevedendosi la complementarietà del Fondo con analoghi fondi istituiti a supporto delle attività progettuali.
Si ricorda che l'articolo 1, comma 54, della legge n. 549 del 1995, prevede, al fine di razionalizzare e accelerare la spesa per investimenti pubblici, con particolare riguardo alla realizzazione degli interventi ammessi al cofinanziamento comunitario, di competenza dello Stato, delle regioni, degli enti locali e degli altri enti pubblici, l'istituzione presso la Cassa depositi e prestiti del
Fondo rotativo per la progettualità.
In base al secondo periodo, che viene sostituito dalla norma in esame, il Fondo anticipa le spese necessarie per la redazione degli studi per l'individuazione del quadro dei bisogni e delle esigenze, degli studi di fattibilità, delle valutazioni di impatto ambientale, dei documenti componenti i progetti preliminari, definitivi ed esecutivi previsti dalla normativa vigente.
La dotazione del Fondo è stabilita periodicamente dalla Cassa depositi e prestiti, che provvede alla sua alimentazione, in relazione alle dinamiche di erogazione e di rimborso delle somme concesse in anticipazione, e comunque nel rispetto dei limiti annuali di spesa sul bilancio dello Stato fissati dal comma 58 della legge in parola.
Il quarto periodo, che viene sostituito dalla norma in esame, prevede che la dotazione del Fondo è riservata, per un biennio (successivamente prorogato al 31 dicembre 2006 dall'art. 9, D.L. 9 novembre 2004, n. 266, e prorogato al 31
dicembre 2018 dal comma 166 dell'art. 1, L. 13 luglio 2015, n. 107) ed entro il limite del 30 per cento, alle esigenze progettuali degli interventi di edilizia scolastica e può essere alimentato anche da risorse finanziarie di soggetti esterni. La quota residua del Fondo è riservata, per almeno il 60 per cento, in favore delle aree depresse del territorio nazionale nonché per l'attuazione di progetti comunitari da parte di strutture specialistiche universitarie e di alta formazione europea localizzate in tali aree, ed entro il limite del 10 per cento per le opere comprese nel programma di infrastrutture strategiche di cui alla legge 21 dicembre 2001, n. 443, non localizzate nelle predette aree depresse.
Anticipazioni e rimborsi Cassa depositi e prestiti (modifiche ai commi 55, 56, e 57, art. 1 legge n. 549/1995)
Le modifiche apportate dal comma 93-bis, lettera b), c), e e) rispettivamente, prevedono:
lettera b): in caso di mancato rimborso agli enti locali e alle regioni delle anticipazioni nei tempi e con le modalità concordate con la Cassa depositi e prestiti, il Ministero dell'economia e delle finanze provvede al rimborso alla Cassa depositi e prestiti, specificando che relativamente alle
anticipazioni a favore degli enti locali, il Ministero
dell'interno corrisponde al Ministero dell'economia e delle finanze quanto da esso rimborsato alla Cassa depositi e prestiti avvalendosi delle procedure di recupero sulle somme dovute dagli enti locali (articolo 1, commi 128 e 129, della legge di stabilità 2013 - L. n. 228/2012) (modifiche al comma 55). Il vigente comma 55 dispone invece che, qualora gli enti locali e le regioni non rimborsino le anticipazioni nei tempi e con le modalità concordate con la Cassa depositi e prestiti, il Ministero del tesoro provvede al rimborso alla Cassa depositi e prestiti, trattenendo le relative somme dai trasferimenti agli enti locali e alle regioni.
lettera c): attribuisce alla Cassa depositi e prestiti - e non più ad una deliberazione del consiglio di amministrazione della stessa, come previsto dal testo vigente – il compito di stabilire i criteri di valutazione, i documenti istruttori, la procedura, i limiti e le condizioni per l'accesso, l'erogazione e il rimborso dei finanziamenti del Fondo. Le anticipazioni sono concesse con determinazione della Cassa depositi e prestiti S.p.A. - e non più con determinazione del direttore generale, come da norma vigente - e non possono superare l'importo determinato sulla base delle tariffe professionali stabilite dalla vigente normativa (venendo meno il vincolo del dieci per cento del
costo presunto dell'opera). Si aggiunge inoltre che in sede di domanda dei finanziamenti, i soggetti previsti producono un'attestazione circa la corrispondenza della documentazione presentata alla disciplina dei contratti pubblici (modifiche al
comma 56).
Il vigente comma 56 dispone che i criteri di valutazione, i documenti istruttori, la procedura, i limiti e le condizioni per l'accesso, l'erogazione e il rimborso dei finanziamenti del Fondo sono stabiliti con deliberazione del consiglio di amministrazione della Cassa depositi e prestiti. Le anticipazioni, concesse con determinazione del direttore generale non possono superare l'importo determinato sulla base delle tariffe professionali stabilite dalla vigente normativa e comunque il dieci per cento del costo presunto dell'opera
lettera e): in materia di modalità e tempi di revoca e riduzione dei finanziamenti anticipati, nel rispetto della natura rotativa del Fondo, non è più previsto il riferimento alla deliberazione del consiglio di amministrazione della Cdp (modifiche al
comma 57).
In base al comma 57 vigente, la Cassa depositi e prestiti stabilisce con deliberazione del consiglio di amministrazione, anche per le anticipazioni già concesse, le cause, le modalità e i tempi di revoca e riduzione, nel rispetto della natura rotativa del Fondo, per assicurarne il più efficace utilizzo.
Soppressione dei requisiti per determinate opere (soppressione comma 56-bis, art. 1 legge n. 549/1995)
Il comma 93-bis, lettera d) sopprime il comma 56-bis che prevede, attualmente, per le opere di importo previsto superiore a 4 milioni di euro, che il consiglio di amministrazione della Cassa depositi e prestiti sia tenuto ad introdurre, tra i presupposti istruttori, una serie di requisiti.
I requisiti previsti dalla norma vigente sono:
a) lo studio di fattibilità valutato positivamente, con parere motivato, dal nucleo di valutazione e verifica regionale di cui all'articolo 1 della legge 17 maggio 1999, n. 144. Tale parere deve essere emesso entro il termine massimo di quarantacinque giorni dalla data di ricevimento dello studio, anche in caso di valutazione negativa. Scaduto il termine, in mancanza di parere espresso, si dà per acquisita la valutazione positiva;
b) il provvedimento del presidente della regione che certifichi la compatibilità dell'opera con gli indirizzi della programmazione regionale
Il comma 93-ter abroga l'articolo 6-ter del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Fondo di rotazione per la progettualità), in cui sono previsti criteri di priorità nelle destinazioni delle risorse del Fondo.
La norma abrogata prevede che le risorse disponibili sul Fondo di rotazione di cui all'articolo 1, comma 54, della legge n. 549 del 1995, sono destinate prioritariamente alla progettazione delle opere, inserite nei piani triennali degli enti locali (approvati alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge), che ricadono su terreni demaniali o già di proprietà dell'ente locale interessato, aventi già destinazione urbanistica conforme all'opera o alle opere che si intendono realizzare.
La norma teneva comunque fermo quanto disposto dall'articolo 1, commi da 55 a 57, della legge n. 549 del 1995 (vedi supra).
Il comma 93-quater stabilisce che la dotazione del Fondo rotativo può essere riservata, sino al 31 dicembre 2020 ed entro il limite del 30 per
cento, alle esigenze progettuali degli interventi di edilizia scolastica. Il
rimborso di tali anticipazioni può essere effettuato dagli enti beneficiari a valere su risorse pubbliche relative al finanziamento della programmazione nazionale in materia di edilizia scolastica per il triennio 2018-2020, a questi erogate a qualsiasi titolo per la progettazione di interventi di edilizia
scolastica.
Il comma 93-quinquies reca una serie di modificazioni all'articolo 4
della legge 17 maggio 1999, n. 144, in materia di studi di fattibilità delle
amministrazioni pubbliche e progettazione preliminare delle amministrazioni regionali e locali, nell'indicata finalità di potenziare il finanziamento della progettazione di fattibilità tecnico-economica e definitiva per opere da realizzare mediante contratti di partenariato pubblico privato. In particolare, si prevede:
a) una nuova rubrica della norma "Finanziamento della progettazione";
b) la soppressione dei commi 1, 2, 3 e 4 della norma;
I commi soppressi prevedono che lo studio di fattibilità per opere di costo complessivo superiore a lire 20 miliardi è lo strumento ordinario preliminare ai fini dell'assunzione delle decisioni di investimento da parte delle amministrazioni pubbliche. Gli studi di fattibilità approvati dalle amministrazioni costituiscono certificazione di utilità degli investimenti ai fini dell'accesso preferenziale ai fondi disponibili per la progettazione preliminare e costituiscono titolo preferenziale ai fini della valutazione dei finanziamenti delle opere in base alle disponibilità finanziarie degli esercizi futuri. Gli studi relativi ad opere il cui costo complessivo è superiore a 100 miliardi di lire devono obbligatoriamente essere sottoposti a valutazione economica interna alle amministrazioni proponenti o, su richiesta, da parte di enti ed amministrazioni pubblici esterni alle stesse. Il comma 4 rinvia ad
un decreto del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica per aggiornare periodicamente i limiti di cui al comma 3, tenendo conto degli indici ISTAT.
c) Una modifica al comma 5 volta a prevedere che il finanziamento a fondo perduto della progettazione viene riservato al documento di fattibilità delle alternative progettuali, se redatto, del progetto di fattibilità tecnico economica e del progetto definitivo, esclusivamente per opere da realizzare mediante contratti di partenariato pubblico privato.
Si ricorda che in base alla norma vigente, per il finanziamento a fondo perduto della progettazione preliminare dei soggetti richiamati espressamente dall'articolo 1, comma 54, della legge 28 dicembre 1995, n. 549 , come modificato dall'articolo 8 del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, è stata assegnata alla Cassa depositi e prestiti la somma di 110 miliardi di lire per il triennio 1999-2001, di cui 30 miliardi per il 1999, 40 miliardi per il 2000 e 40 miliardi per il 2001. A decorrere dall'anno 2000 alla determinazione del fondo si provvede ai sensi dell'articolo 11, comma 3, lettera d), della legge 5 agosto 1978, n. 468. I finanziamenti di cui al presente comma sono riservati per il 50 per cento alle regioni di cui all'obiettivo 1 del regolamento (CEE) n. 2052/88 del Consiglio, del 24 giugno 1988, e successive modificazioni. La ripartizione delle risorse è effettuata dal CIPE assegnando il 70 per cento alle diverse regioni in percentuale corrispondente a quella attribuita in relazione ai fondi comunitari e il residuo 30 per cento secondo l'ordine cronologico di presentazione delle domande che eccedano la quota attribuita alla regione.
Sempre con una modifica al comma 5 dell'articolo 4 della legge 17 maggio 1999, n. 144, si prevede, inoltre, che l'assegnazione prevista può essere incrementata, con uno o più decreti di natura non regolamentare del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, a valere sulle risorse disponibili del Fondo
per la progettazione di fattibilità delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari per lo sviluppo del Paese di cui all'articolo 202,
comma 1, lettera a), del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50.
L'art. 202 del codice dei contratti pubblici reca norma su “Finanziamento e riprogrammazione delle risorse per le infrastrutture prioritarie”.
In particolare, il comma 1 prevede che, al fine di migliorare la capacità di programmazione e riprogrammazione della spesa per la realizzazione delle infrastrutture di preminente interesse nazionale e in coerenza con l'articolo 10, commi 2 e 4, del decreto legislativo 29 dicembre 2011, n. 229, sono istituiti, nello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti:
a) il Fondo per la progettazione di fattibilità delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari per lo sviluppo del Paese, nonché per la project review delle infrastrutture già finanziate;
b) il Fondo da ripartire per la realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari per lo sviluppo del Paese.
d) la sostituzione del comma 6 all'articolo 4 della legge 17 maggio 1999, n. 144, con una disposizione volta a prevedere che i finanziamenti disposti dal citato comma 5 siano erogati dalla Cassa depositi e prestiti, con proprie determinazioni. Si rinvia ad un decreto di natura non regolamentare del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Cassa depositi e prestiti S.p.A., in cui saranno definiti termini e condizioni di utilizzo delle risorse.
Il comma 93-sexies dispone che, fino alla data di entrata in vigore del citato decreto di natura non regolamentare (di cui al comma 93-quinques, lettera d)), per la gestione delle operazioni di finanziamento a valere sul fondo di cui all'articolo 4 della legge 17 maggio 1999, n. 144, si
applicano le vigenti disposizioni fino a compimento degli ultimi atti di erogazione e rendicontazione. Le disponibilità finanziarie del fondo in
parola, che non siano oggetto di domanda di utilizzo alla data di entrata in vigore del decreto stesso, sono riassegnate al medesimo fondo senza vincoli di ripartizione.