La prerogativa di verificare i titoli di ammissione dei membri dei primi parlamenti spettava in origine al sovrano, già prima della nascita dello Stato liberale, il quale tuttavia delegava sovente tale funzione alle assemblee stesse o ad altro organo, riservandosi la soluzione dei casi più controversi. Storicamente, la nascita della competenza esclusiva delle assemblee in questo ambito si inserisce nelle occasioni di lotta per l'indipendenza nei confronti del potere sovrano, costituite principalmente dalle rivoluzioni del XVI e XVIII secolo275, come si è avuto modo di approfondire per la situazione francese276. Difatti è con l'avvento dello Stato liberale che la verifica dei poteri si distacca dall'alveo del potere regio per entrare nella piena disponibilità
274 Cfr. M. Filippi, La verifica dei poteri: il controllo delle elezioni nel
procedimento interno alle Camere. Spunti di diritto comparato e attualità dell'istituto, cit., p. 6; Cfr. F. Biagi – S. Pennicino, Indipendenza e terzietà del controllo: tribunali e commissioni elettorali, in L. Pegoraro – G. Pavani – S.
Pennicino (a cura di), Chi controlla le elezioni? Verifica parlamentare dei poteri,
tribunali, commissioni indipendenti, cit., p. 145 ss.
275 Così F. Lanchester, La verifica dei poteri nel diritto comparato: modelli a
confronto, in: Contraddittorio e trasparenza nel nuovo regolamento della verifica dei poteri, Atti del convegno organizzato dalla Giunta delle elezioni tenutosi alla Camera dei Deputati il 4 dicembre 1998, Roma, 1999, p. 10.
L'autore si riferisce in particolare alle rivoluzioni inglesi del XVII secolo e quella americana e quella francese del XVIII.
dell'organo legislativo, andando ad accomunare le differenti esperienze giuridiche statali caratterizzate dalla presenza di un'assemblea, elettiva e non elettiva277.
Dall'Ottocento, quindi, i parlamenti hanno ritenuto la verifica dei poteri una questione politica, da risolversi in seno all'assemblea legislativa. Tuttavia, la dottrina maggioritaria ritiene che la natura dell'attività sia da considerare materialmente giurisdizionale, per le procedure e le decisioni adottate.
La verifica dei poteri si spiega dunque con l'evoluzione dello Stato nel periodo liberale, ed è da intendersi come una conquista per le assemblee legislative di allora di reclamare la propria autonomia, che è stata tuttavia ottenuta in modi e tempi diversi a seconda delle varie manifestazioni del costituzionalismo occidentale278.
Come si avrà modo di approfondire, molte democrazie occidentali hanno gradualmente operato un distacco (non sempre netto ed integrale) dalla originaria verifica dei poteri per approdare a diverse forme di controllo; in altre invece permane la classica prerogativa parlamentare: tra queste ultime saranno analizzati l'ordinamento statunitense e quello italiano, al cui studio è dedicato un apposito paragrafo279.
4.2.1. Gli Stati Uniti
Il modello statunitense, di diretta derivazione anglosassone, continua oggigiorno ad ispirarsi alla tradizionale verifica parlamentare delle consultazioni. D'altronde gli americani avevano, fin dall'epoca
277 G. Pavani, Centralità e declino dei parlamenti occidentali in tema di controllo
elettorale, in: L. Pegoraro – G. Pavani – S. Pennicino (a cura di), Chi controlla le
elezioni? Verifica parlamentare dei poteri, tribunali, commissioni indipendenti,
cit., p. 45 ss.
278 Ibidem, p. 52. 279 V. infra, 4.5.
coloniale, una certa familiarità con le operazioni elettorali che si è protratta fino ai giorni nostri280.
Un primo dato generale sulla gestione delle elezioni è dato dalla Costituzione del 1787, che, da un lato, prevede una riserva parlamentare assoluta circa la verifica dei poteri e, dall'altro, affida la regolamentazione di tempi, luoghi e modalità delle elezioni agli organi legislativi statali, salvo la possibilità del Congresso di disporre o modificare con legge la relativa disciplina281. La proclamazione della elezione dei rappresentanti e dei senatori spetta infatti agli esecutivi degli stati di provenienza, i quali trasmettono ai presidenti di assemblea la relativa certificazione282. A questo punto, ciascuna camera delibera a maggioranza assoluta sul diritto del candidato eletto ad occupare il seggio a lui destinato283, essendo ogni camera «giudice di elezioni, voti e requisiti dei propri membri»284.
Le assemblee, nell'effettuare questo tipo di valutazione, dispongono della facoltà di esercitare anche poteri d'inchiesta e le relative delibere sono sottoposte ai vincoli stabiliti dalla Costituzione: ciò significa che esse potranno costituire oggetto di sindacato giurisdizionale in caso di
280 S. Pennicino, Stati Uniti d'America, in: L. Pegoraro – G. Pavani – S. Pennicino (a
cura di), Chi controlla le elezioni? Verifica parlamentare dei poteri, tribunali,
commissioni indipendenti, cit., p. 59 ss.
281 V. art. 1, quarta sezione della Costituzione statunitense.
282 A tali prerogative si aggiunge poi il compito delle contee e dei comuni di
occuparsi della registrazione degli elettori, della predisposizione della scheda elettorale, di acquistare i macchinari di voto e di formare i funzionari addetti alle operazioni elettorali. Dal quadro generale si delinea un sistema di amministrazione elettorale che si può definire «iperfederalizzato» e decentralizzato, e cioè contraddistinto da una disciplina non omogenea sia a livello statale sia federale. Cfr. S. Pennicino, Stati Uniti d'America, in: L. Pegoraro – G. Pavani – S. Pennicino (a cura di), Chi controlla le elezioni?
Verifica parlamentare dei poteri, tribunali, commissioni indipendenti, cit., p. 59 e
60.
283 A. D'Aloia – P. Torretta, Le funzioni «non legislative» nel Congresso degli Stati
Uniti d'America, in: R. Dickmann, S. Staiano (a cura di), Le funzioni parlamentari non legislative: studi di diritto comparato, Milano, Giuffrè, 2009,
p. 42.
284 L'art. 1, quinta sezione della Costituzione americana recita infatti: «Each House
shall be the judge of the elections, returns and qualifications of its own members (…)»
contrasto con i principi in essa contenuti285.
La Corte Suprema ha dunque stabilito che le decisioni in merito alla sussistenza dei requisiti degli eletti possono essere impugnate in sede giudiziaria, caratterizzando la verifica dei poteri anche di un controllo giurisdizionale, almeno per quanto riguarda il sindacato di conformità al testo costituzionale delle decisioni assunte dall'organo legislativo286. Per quanto attiene alle elezioni presidenziali, è la magistratura dei singoli stati ad avere la responsabilità iniziale nel meccanismo di riconteggio dei voti e della risoluzione delle controversie che riguardano le operazioni elettorali287.
Significativa in merito è stata la vicenda delle elezioni presidenziali del 2000, che vide la vittoria del candidato repubblicano George W. Bush sul vicepresidente democratico uscente Al Gore, a seguito di un lungo contenzioso, tanto che la proclamazione dei risultati fu rinviata di molti giorni. La Corte Suprema degli Stati Uniti decise che il riconteggio delle schede che stava avendo luogo in Florida - richiesto dal candidato democratico - dovesse essere arrestato, determinando l'acquisizione dei grandi elettori di quello stato, che comportò quindi la vittoria di Bush288.
Il caso Bush v. Gore portò per la prima volta l'attenzione sulle problematiche derivanti dalla gestione decentralizzata delle elezioni e, soprattutto, sul rischio di politicizzazione del giudizio che si nasconde anche dietro ad un sistema di giustizia elettorale di tipo giurisdizionale289.
285 M. Filippi, La verifica dei poteri: il controllo delle elezioni nel procedimento
interno alle Camere. Spunti di diritto comparato e attualità dell'istituto, cit., p.
11.
286 Ibidem, p. 12.
287 Così come previsto dall'Election Count Act, approvato dal Congresso nel 1887. 288 Per una ricostruzione dettagliata della vicenda, v. P. Passaglia, La Corte Suprema
statunitense decide il caso Bush v. Gore, in: Il Foro italiano, fasc. 4, pt. 4, 2001,
p. 195 ss.
289 Sul tema venne a crearsi un animato dibattito che divise l'opinione pubblica e gli
stessi studiosi della materia, la maggior parte dei quali criticò aspramente la sentenza della Corte Suprema federale. V. R.-L. Hasen, Bush v. Gore