2.2. Il Conseil constitutionnel come giudice elettorale.
2.2.3. Il contenzioso pre-elettorale
Nel corso del procedimento elettorale, il Conseil constitutionnel assume funzioni diverse a seconda della fase in cui si versi. È necessario tener presente che la giustizia elettorale francese è principalmente una giustizia post-elettorale, che interviene quindi sostanzialmente dopo lo scrutinio. Tuttavia, seppur in misura inferiore, o anche in un certo qual modo, accessoria172, essa si compone anche di un contenzioso pre-elettorale, costituito da un insieme di procedure azionabili in un momento precedente alle elezioni in senso stretto.
169 Lo dimostra chiaramente la statistica, riportata da B. Maligner, Le Conseil
Constitutionnel, juge des opérations et des finances électorales, in Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n. 41 (Le Conseil constitutionnel, juge électoral ),octobre 2013, p. 72. Cfr. anche V. F. Mélin-Soucramanien, Le Conseil constitutionnel, juge électoral, cit., p. 4 ss., nella parte in cui descrive questa
prassi, che chiama «jurisprudence de l'effet utile» , alla stregua della quale il
Conseil procede ad invalidazioni solo nella ipotesi in cui le irregolarità constatate
presentano un livello di gravità sufficiente per avere un effetto utile sul risultato dello scrutinio.
170 V. F. Mélin-Soucramanien, Le Conseil constitutionnel, juge électoral, cit., p. 5,
che fa riferimento all'opinione espressa da D. Rousseau e poi ripresa da D. Chagnollard sulla necessità per il Conseil di esercitare un controllo più fermo sulle irregolarità al fine di mantenere «la croyance en la vertu de la légitimité
démocratique». L'autore dell'articolo invece ritiene corretta l'attitudine di self- restraint dell'organo costituzionale, qualora siano in gioco diritti politici, in
quanto in uno Stato di diritto è il popolo sovrano ad avere l'ultima parola.
171 P. Passaglia, La giustizia elettorale in Francia: un delicato equilibrio tra
complessità ed efficacia, cit., p. 34, il quale rimanda a sua volta alla décision n.
1989-1129 AN dell'11 maggio 1989, richiamata da H. Roussillon – P. Esplugas,
Le Conseil constitutionnel, cit., p. 64.
Per alcuni, nella fase pre-elettorale, si fa rientrare il controllo sulla disciplina delle elezioni (in particolar modo quella relativa al
découpage électoral) ed i ricorsi avverso la definizione delle liste
elettorali, quando altri li collocano in una fase prodromica ad esso173. Quale che sia la loro effettiva disposizione, per ragioni di praticità, le due tematiche verranno esposte in questo paragrafo.
Nell'ordinamento francese, come è stato osservato nel capitolo precedente, il controllo di conformità costituzionale delle leggi è tendenzialmente accentrato nel Conseil constitutionnel; presso tale organo si è dato luogo, in materia di diritto elettorale, a significative controversie sulle norme. L'esempio più eclatante è costituito dal controllo sul découpage électoral (letteralmente «ritaglio elettorale»), una delicata operazione tecnica e politica che interessa la ripartizione dei seggi e la delimitazione delle circoscrizioni ed oggetto di numerose critiche, anche al di fuori del territorio dell'Esagono e su cui il giudice costituzionale -ma anche gli altri giudici delle elezioni- è chiamato ad intervenire174. In particolare il Conseil constitutionnel, a partire dal 1985175, è chiamato ad esercitare un controllo sull'azione di riparto delle circoscrizioni legislative in qualità di vigile del rispetto della Costituzione, e che quindi tale azione sia posta su basi effettivamente demografiche nel rispetto del principio di uguaglianza del voto176. A partire poi dalla revisione costituzionale del 2008,
173 Cfr. B. Maligner, La justice électorale en France, cit., p. 302, per quanto
riguarda la prima impostazione; Cfr. P. Passaglia, La giustizia elettorale in
Francia: un delicato equilibrio tra complessità ed efficacia, cit., p. 9 ss, per la
sua suddivisione dell'argomento.
174 Il riferimento va alla pratica del «gerrymandering», mutuata dal nome del
governatore del Massachussets, Elbridge Gerry, il quale venne accusato nel XIX secolo di aver «disegnato» una nuova circoscrizione con confini particolarmente tortuosi (a forma di salamadra, appunto), in modo che includesse porzioni di elettorato a lui favorevole, con lo scopo di garantire la rielezione del proprio partito.
175 Conseil constitutionnel, décision n.85-196 dc, dell'8 agosto 1985.
176 P. Passaglia, La giustizia elettorale in Francia: un delicato equilibrio tra
complessità ed efficacia, cit., p. 11, in nota, segnala diverse pronunce
costituzionali. Una su tutte, la décision n. 2010-602 DC, del 18 febbraio 2010, circa le elezioni all’Assemblea nazionale.
l'attività del Conseil sarà necessariamente ridimensionata da quella della già citata commissione indipendente, la quale si pronuncia in sede consultiva sulle proposte di modifica al «ritaglio» delle circoscrizioni in occasione delle elezioni legislative.
In merito ai ricorsi diretti contro la definizione delle liste elettorali, i rimedi normalmente predisposti sono affidati alla giurisdizione ordinaria e non appartengono, di norma, alla competenza del Conseil
constitutionnel, salvo che per apprezzare la sussistenza di
comportamenti fraudolenti relativi alla composizione delle liste che siano potenzialmente idonei ad incidere sull'esito dello scrutinio177. Trattasi di casi eccezionali, che raramente hanno condotto il giudice elettorale (costituzionale o amministrativo, a seconda del tipo di elezione) ad annullare le votazioni e non fanno altro che ribadire quello che è il principio alla base del potere del Consiglio in qualità di giudice elettorale: il rispetto della «sincerité du scrutin178».
Le operazioni preliminari, nel senso tradizionale del termine, corrispondono ai decreti di convocazione dei collegi elettorali, alla registrazione delle candidature, agli atti ufficiali di propaganda, alla convocazione degli elettori. Sono atti da un lato caratterizzati da un'ampia libertà di azione per i candidati e dall'altro da una intrinseca problematicità nel garantire una protezione giurisdizionale179. Essi infatti sono connessi alla delicata sfera dei diritti individuali, in quanto hanno una potenziale incidenza sugli esiti delle consultazioni. L'ordinamento francese ha osservato il compimento di un percorso evolutivo in merito, talvolta addirittura conflittuale per i diversi giudici elettorali.
I principali attori di questa evoluzione sono il Conseil constitutionnel
177 Cfr. J.-P. Camby, Le Conseil constitutionnel, juge électoral, cit., p. 40 ss., il quale
richiama una folta giurisprudenza, fra cui Conseil constitutionnel, décisions nn. 97-2113/2119 AN, del 20 febbraio 1998.
178 Cfr. P. Passaglia, La giustizia elettorale in Francia: un delicato equilibrio tra
complessità ed efficacia, cit., p. 14 ss.
ed il Conseil d'État che a lungo si sono dichiarati incompetenti a decidere delle operazioni preliminari all'elezione, impostazioni certo pregiudizievoli di una compiuta garanzia della regolarità delle consultazioni. In particolare, il Conseil d'État ha a lungo escluso che gli atti amministrativi preparatori delle elezioni potessero essere autonomamente impugnati, in quanto andavano a formare un tutt'uno indissolubile con l'elezione. Di conseguenza se ne deduceva che essi potevano essere impugnati solo in occasione di un ricorso avverso all'elezione stessa, concependo in maniera piuttosto restrittiva la nozione di «acte détachable»180.
Tuttavia questa giurisprudenza farà, poco dopo la nascita della Quinta Repubblica, il suo ingresso nel contenzioso referendario. Il giudice amministrativo afferma la propria competenza, dopo essere stato adito in relazione a una questione relativa alla campagna per il referendum dell 8 gennaio 1961 sull'autodeterminazione dell'Algeria, a seguito della esclusione da parte del Conseil constitutionnel della propria181. Per quanto auspicabile fosse un'estensione analogica al procedimento elettorale, il Conseil d'État ha comunque mantenuto il divario fra i due contenziosi, andando a consolidare una incongruenza di fondo che ha ulteriormente intricato il sistema182.
Anche il Conseil constitutionnel, dal canto suo, si è tradizionalmente dichiarato incompetente a decidere in questo ambito, sostenendo che il
180 Si tratta di una teoria sviluppata dallo stesso Conseil d'État agli inizi del XX
secolo nel contesto del contenzioso dei contracts publics, in base alla quale un atto amministrativo interno ad un procedimento amministrativo può essere impugnato a prescindere dall'impugnazione del provvedimento finale. Sul tema, v. B.-F. Macera, Les actes détachables dans le droit public français, Limoges, Presses Universitaires Limoges, 2002.
181 Nello specifico, il presidente del Regroupement national aveva adito il giudice
costituzionale e successivamente quello amministrativo a seguito del rifiuto da parte del governo di iscrivere il partito nell'elenco delle organizzazioni legittimate ad utilizzare i mezzi ufficiali di propaganda nella campagna referendaria. V. Conseil d'État, arrêt del 27 ottobre 1961, Le Regroupement
national, in Recueil Lebon, 594.
182 Per approfondimenti, v. P. Passaglia, La giustizia elettorale in Francia: un
suo compito fosse riservato ai casi in cui esiste una controversia relativa allo svolgimento di operazioni precise e non alla rimessa in causa dell'intero processo elettorale. Tuttavia si assiste nel 1981 ad un importante revirement: il giudice costituzionale accetta di esaminare un ricorso diretto contro il decreto relativo alla convocazione dei comizi elettorali183, anticipando il suo sindacato ad un momento anteriore a quella della votazione al fine di garantire la legittimità del procedimento elettorale184. Viene fatto prevalere così lo spirito dell'articolo 59 della Costituzione sulla lettera delle disposizioni dell'ordinanza del 7 novembre 1958. L'art. 33, primo comma dell'ordonnance prevede in effetti che l'elezione di un parlamentare possa essere contestata di fronte al Consiglio costituzionale nei dieci giorni che seguono la proclamazione dei risultati, e non prima che gli scrutini abbiano luogo185.
Il Conseil d'État ha provveduto allora, negli anni successivi, a ridefinire la propria abituale giurisprudenza, e nel far ciò ha progressivamente coperto ambiti su cui il giudice costituzionale non aveva titolo per intervenire186. Il cambiamento decisivo viene prodotto nel 1994187, quando il giudice amministrativo afferma quindi la propria competenza a conoscere gli atti preliminari alle elezioni legislative (rectius, dell'Assemblea nazionale). Si realizza così una
183 Trattavasi del decreto del 22 maggio 1981.
184 Conseil constitutionnel, décision n. 81-1 ELEC, dell'11 giugno 1981. Il Conseil
giustifica qui la sua competenza eccezionale sulla base delle contestazioni mosse dal ricorrente, che hanno ad oggetto le condizioni di applicazione dell'art. 12 della Costituzione (concernente le elezioni legislative dopo scioglimento dell'Assemblea nazionale) e la regolarità dell'insieme delle operazioni elettorali. Si parla, con riguardo a tale decisione, di «giurisprudenza Delmas».
185 M. De Villiers, La décision du Conseil constitutionnel du 11 juin 1981, RA,
1981, p. 489.
186 Con riguardo alle decisioni emanate in questo decennio, cfr. P. Passaglia, La
giustizia elettorale in Francia: un delicato equilibrio tra complessità ed efficacia, cit., p. 15.
187 Conseil d'État, arrêt del 12 marzo 1993, Union nationale écologiste et Parti
pour la défense des animaux, in Recueil Lebon, 67. Il giudice amministrativo
rigetta i ricorsi dei due partiti ecologisti, consacrando la ricevibilità dei ricorsi relativi ad atti anteriori alle elezioni dell'Assemblea nazionale.
sovrapposizione fra giurisdizione amministrativa e costituzionale, che viene consolidata dalla conferma del Conseil constitutionnel della propria giurisprudenza avviata nel 1981188. Non solo, l'organo costituzionale è andato ad occupare spazi in precedenza occupati dal
Conseil d'État, quali il sindacato degli atti preparatori delle
consultazioni presidenziali e referendarie, nonché senatoriali189. Tutto ciò si è tradotto nella conferma della stratificazione di competenze, in quanto il Conseil d'État non ha potuto non riconoscere, per un verso, la giurisdizione costituzionale nel contenzioso pre-elettorale mentre, per l'altro, non ha inteso «cedere terreno» sulla propria. Più precisamente, si è venuto a creare un equilibrio nei seguenti termini: il
Conseil d'État ha sì continuato a decidere su ricorsi avverso atti
preliminari all'elezione, ma non in merito a quelli già instaurati presso il Conseil constitutionnel sulla base della teoria dell'«exception de
recours parallèle». Diversamente, il giudice costituzionale ha
confermato la propria competenza eccezionale circoscritta ai decreti di convocazione degli elettori, trattandosi di atti idonei a viziare l'intero scrutinio190 e su cui il Conseil d'État non avrebbe potuto decidere, essendosi dichiarato incompetente in merito191.