2.2. Il Conseil constitutionnel come giudice elettorale.
2.2.1. La procedura
Il self-restraint del Conseil constitutionnel circa le proprie competenze è confermato anche dall'ambito procedurale, in cui da un lato spicca il rigido rispetto del principio di corrispondenza fra il chiesto ed il pronunciato (che comporta quindi l'impossibilità di ogni iniziativa d'ufficio del giudice costituzionale) e, dall'altro, si delinea un procedimento sotto vari aspetti diversificato da quello solitamente adottato negli altri giudizi di fronte al Conseil137. Si tratta inoltre di
una procedura che a partire dal 2013 si ispira al principio di dematerializzazione, che già veniva applicato nel quadro della
question prioritaire de constitutionnalité (QPC). In merito alla qualità
per agire, il diritto di contestare una elezione appartiene ad ogni persona iscritta sulle liste elettorali della circoscrizione e a coloro che hanno presentato la propria candidatura. Di conseguenza, è irricevibile ogni richiesta presentata da ogni persona che non sia candidata nella circoscrizione oggetto della richiesta, né iscritta nelle liste elettorali in tale circoscrizione138. La richiesta iniziale deve essere sottoscritta da almeno uno dei ricorrenti, in applicazione dell'art. 3 del regolamento di procedura. Perciò, se una sola firma rende la richiesta perfettamente ricevibile, in quanto proveniente dal solo firmatario, al contrario la richiesta presentata senza la sottoscrizione del ricorrente è da ritenersi irricevibile139. A partire dal 1997, in occasione del contenzioso
137 P. Passaglia, La giustizia costituzionale in Francia, in J. Luther - R. Romboli - R.
Tarchi (a cura di), Esperienze di giustizia costituzionale, Tomo I, Torino, Giappichelli, 2000, p. 241 ss.
138 J.-P. Camby, Le Conseil constitutionnel, juge électoral, cit., p. 10. L'autore
elenca ulteriori ipotesi di irricevibilità della richiesta, quali il mancato riempimento delle condizioni della richiesta; la presentazione di una richiesta effettuata da una persona giuridica; per quanto riguarda le elezioni senatoriali, solo gli elettori iscritti nel dipartimento dove si svolge l'elezione sono legittimati a contestarne i risultati.
139 Si tratta del caso in cui la domanda venga presentata da una terza persona, il più
conseguente alle elezioni del 25 maggio e 1º giugno, il Consiglio invita in tal caso il ricorrente a regolarizzare il requisito della sottoscrizione140. Il patrocinio di un avvocato, per quanto sovente utilizzato, non è obbligatorio141.
Per quanto concerne i termini di presentazione, la contestazione al
Conseil deve avvenire entro i dieci giorni che seguono la
proclamazione dei risultati dello scrutinio142, termine che decorre a partire dal giorno seguente la proclamazione dell'elezione dei risultati, precisamente alle ore diciotto143. La richiesta deve pervenire, entro tale termine, alla prefettura interessata o direttamente alla segreteria del Conseil constitutionnel, e, nelle collettività d'oltremare a statuto particolare, al rappresentante territoriale, a pena di irricevibilità144. Il ricorso erroneamente indirizzato al tribunal administratif non sospende tale termine. Con il suo inutile decorso la richiesta diviene tardiva, e quindi irricevibile; se tuttavia il ricorrente apporta la prova del corretto deposito della richiesta senza ritardo, l'eventuale decisione di irricevibilità sarà dichiarata per tale motivo non avvenuta. Allo stesso modo, irricevibile è la richiesta depositata prima della proclamazione145.
140 Ibidem, p. 10.
141 In applicazione della legge n. 71-1130 del 31 dicembre 1971, essi sono abilitati
ad assistere o rappresentare le parti durante il procedimento, anche in occasione di una eventuale audizione.
142 Come previsto dall'art. 33 dell'ordinanza n. 58-1067 del 7 novembre 1958, che
recita: «L'élection d'un député ou d'un sénateur peut être contestée devant le
Conseil constitutionnel dans les dix jours qui suivent la proclamation des résultats du scrutin». Secondo poi l'art. 175 del Codice elettorale, la
proclamazione ha luogo il lunedì seguente all'elezione, uniformemente per tutte le circoscrizioni.
143 Questo in special modo a partire dalla previsione della legge organica del 14
aprile 2011 (n. 2011-410). Precedentemente il dies a quem era fissato sempre al decimo giorno successivo alla proclamazione dei risultati, ma a mezzanotte.
144 Ciò a norma dell'art. 34 dell'ordinanza del 1958. Inoltre con la décision n. 2013-
126 ORGA del 22 febbraio 2013, che ha modificato il regolamento di procedura davanti al Conseil per il contenzioso delle elezioni parlamentari, si prevede ugualmente il deposito presso una delle rappresentanze diplomatiche o consolari situate nella circoscrizione in questione dei francesi che si trovano fuori dalla Francia.
La fissazione di tempistiche così ristrette per procedere alla contestazione delle irregolarità è giustificata da due ordini di ragioni: in primo luogo, si rende necessario che semplici contestazioni aventi ad oggetto l'attività dell'eletto e non l'elezione vera e propria; inoltre, in caso di ricorso prematuro, destinate ad influenzare gli elettori prima del secondo turno.
Oggetto del ricorso deve essere, sempre a pena di irricevibilità, la contestazione dell'elezione di un deputato o di un senatore all'interno di una circoscrizione determinata. Più specificamente, la richiesta deve contenere il nome dell'eletto la cui elezione è contestata ed i motivi che ne giustificano l'annullamento146. Ciò implica che il ricorrente non debba limitarsi a domandare formalmente l'annullamento dell'elezione contestandone i risultati, ma deve presentare almeno un «grief» relativo all'elezione147. Se il nome dell'eletto non è menzionato, ma la richiesta riguarda con sufficiente precisione una circoscrizione determinata o il cui oggetto è reso esplicito, questa è da ritenersi comunque ricevibile148. Inoltre, la richiesta che non contiene neppure una domanda formale di annullamento né il nome del deputato o l'indicazione della circoscrizione, è da ritenersi sufficientemente esplicita e, di conseguenza, ricevibile, se è comunque in grado di tradurre l'intenzione del suo autore di contestare uno scrutinio149.
Tutte le richieste relative alla stessa circoscrizione vengono tradizionalmente raggruppate in quanto trattate congiuntamente -in
Conseil constitutionnel, décision n. 93-1385 AN del 1º dicembre 1993.
146 In applicazione dell'art. 33 dell'ordinanza del 1958.
147 In merito si fa riferimento in particolare ad alcune decisioni rese nel 1997. V., tra
tutte, Conseil constitutionnel, décision del 10 luglio 1997 AN, n. 97-2206.
148 Ad esempio, il Conseil ritiene ricevibile la richiesta che non menziona il nome
del deputato la cui elezione è contestata, qualora essa miri all'annullamento delle elezioni dell'Assemblea nazionale, che si sono svolte in una data e in una circoscrizione che essa indica. Cfr. Conseil constitutionnel, décision del 15 gennaio 1963 AN, n. 62-264.
quanto sovente richiamano delle censure comuni- per evitare che l'eletto rimanga troppo a lungo nell'incertezza150.
Le operazioni di registrazione e trasmissione delle richieste hanno luogo man mano con il loro arrivo o con i telegrammi delle prefetture ed ogni richiesta riceve dalla cancelleria un numero di registrazione di cui i primi quattro numeri corrispondono all'anno di registrazione. Il più rapidamente possibile viene effettuata la notificazione delle richieste all'assemblea interessata, che può farsi anche il giorno successivo allo spirare del termine dei dieci giorni, poiché il loro deposito avviene solitamente a ridosso di tale termine.
Anche la struttura operativa del giudice costituzionale, nel contesto del contenzioso elettorale, risulta soggetta a variazioni rispetto a quella usuale, a causa dell'ingente mole di doglianze che ogni volta riceve. In virtù dell'art. 36 dell'ordinanza del 7 novembre 1958, ogni
dossier relativo ad una circoscrizione viene rinviato dal presidente del Conseil ad una sezione di istruzione, la quale è composta da tre
membri del Conseil constitutionnel, in modo che ogni membro di una sezione sia nominato da una autorità differente; i membri di diritto, quali i Presidenti della Repubblica cessati dalla carica non possono farne parte. Ogni sezione ha un presidente, individuato nel componente più anziano fra i tre, o, nella sezione in cui fa parte, dal presidente del Conseil151. Ogni anno, durante i primi quindici giorni di
ottobre, viene predisposta dal Consiglio costituzionale una lista di dieci relatori aggiunti, provenienti dal Conseil d'État o dalla Cour des
comptes, a cui viene affidato dal presidente il compito di analizzare i dossier, curando l'attività istruttoria di tutti i giudizi. Essi non fanno 150 La giurisprudenza risulta costante in materia già a partire dal 1959. V. Conseil
constitutionnel, décisions del 17 gennaio 1959, nn. 58-2/3/4 AN.
151 Secondo la lettera dell'art. 36, primo comma, dell'ordinanza del 7 novembre
1958: «Le Conseil constitutionnel forme, en son sein, trois sections composées
chacune de trois membres désignés par le sort. Il est procédé à des tirages au sort séparés entre les membres nommés par le Président de la République, entre les membres nommés par le président du Sénat et entre les membres nommés par le président de l'Assemblée nationale».
parte della formazione del giudizio né hanno voce deliberativa ed il nome del relatore aggiunto rimane segreto, salvo nell'ipotesi di supplemento di istruzione152. La sezione è competente durante tutta la fase dell'istruzione. In virtù dell'art. 38, secondo comma, dell'ordinanza, il Conseil può rigettare, senza istruzione preliminare e con decisione motivata, le richieste irricevibili o contententi pretese che manifestamente non possono avere una influenza sui risultati dell'elezione153.
Qualora la richiesta risulti invece ricevibile, il procedimento che si instaura ha carattere contraddittorio: in esso si confrontano le prospettazioni del ricorrente (o dei ricorrenti) e quelle del parlamentare eletto. L'art. 39 dell'ordinanza del 1958 specifica che la sezione avvisa il parlamentare interessato della pendenza del giudizio, dandogli un termine per prendere conoscenza del ricorso e per far pervenire osservazioni scritte. In aggiunta alle parti, il Ministero dell'Interno o, eventualmente, quello dei dipartimenti e delle collettività d'Oltremare, è chiamato a far valere le sue osservazioni per iscritto, le quali sono poi comunicate alle parti. L'ordine del giorno è fissato dal presidente del Conseil, in funzione del ritmo di lavoro impresso dai relatori aggiunti e dalla natura delle questioni, con lo scopo di non lasciare per troppo tempo adito a dubbi sulla validità delle elezioni.
L'istruttoria ha tradizionalmente carattere scritto e l'art. 17 del regolamento di procedura dispone che le sedute del Consiglio non
152 Il secondo comma, invece, recita: «Chaque année, dans la première quinzaine
d'octobre, le Conseil constitutionnel arrête une liste de dix rapporteurs adjoints choisis parmi les maîtres des requêtes du Conseil d'État et les conseillers référendaires à la Cour des comptes. Les rapporteurs adjoints n'ont pas voix délibérative».
153 Ad esempio, la chiusura di un ufficio elettorale qualche minuto prima dell'ora
stabilita per legge, che avrebbe impedito a due elettori di votare, non ha potuto esercitare una influenza sui risultati dell'elezione, e la richiesta non dà luogo quindi ad una istruzione in contraddittorio (Conseil constitutionnel, décision n. 78-851 AN, del 27 aprile 1978).
sono pubbliche; tuttavia con la riforma apportata a questa normativa, il 28 giugno 1995, si prevede la possibilità di procedere alla convocazione degli interessati. Questa non costituisce un diritto per gli interessati, ma una facoltà del Conseil, che resta sottoposta al suo libero apprezzamento, anche se, a partire dalle elezioni del 10 e 17 giugno 2007, si è affermata la tendenza a convocare tutti gli interessati che ne facciano richiesta154.
Non è prevista alcuna procedura di chiusura dell'istruzione: è la sezione che apprezza se la questione può essere giudicata e che presenta un progetto di decisione. La sezione o il Consiglio stesso sono poi competenti ad ordinare ai relatori aggiunti dei supplementi di istruzione su uno o più punti specificamente menzionati nel supplemento. Questi possono essere decisi sia in seguito a una domanda di parte, sia in quanto ritenuti dalla sezione necessari all'esame della questione, talvolta su suggerimento del relatore aggiunto. La sezione definisce allora con precisione l'ambito del supplemento di istruzione che essa ordina, ad esempio per determinare la data e l'ora esatte della proclamazione dei risultati dell'elezione all'interno di una circoscrizione155. Nessun testo impone al Conseil
constitutionnel un termine per la decisione, se non quello che deriva
dall'art. L.O. 128 del Code électoral.
L'art. 44 dell'ordonnance del 1958 dà la facoltà al Conseil di conoscere ogni questione ed eccezione posta in occasione di una richiesta, precisando che le sue decisioni hanno effetti giuridici
154 Cfr. P. Passaglia, La giustizia elettorale in Francia: un delicato equilibrio tra
complessità ed efficacia, cit., p. 26, in nota. L'autore specifica come non si ponga
per il Conseil constitutionnel, almeno a partire dal 1997 (con la sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo del 21 ottobre 1997, Bloch c. Francia, ric. n. 24194/94), il problema della violazione dell'art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, in materia di rispetto del contraddittorio nel contenzioso elettorale. La sentenza ha chiarito che l'articolo in questione non si applica ai giudizi elettorali di fronte al Conseil, in quanto le sanzioni di ineleggibilità non costituiscono delle sanzioni civili o penali.
limitatamente all'elezione per cui è adito156. In realtà, come lo dimostra una nutrita giurisprudenza, il Consiglio si dichiara quasi sistematicamente incompetente qualora nessun testo preveda esplicitamente la sua competenza e ritiene che sia la natura dell'istanza che gli viene inoltrata a determinare il campo della sua competenza. In materia elettorale, esso si è trovato più volte ad applicare questo principio, tanto che per alcuni questo può apparire come una «lacuna» della legge157: ad esempio, in veste di giudice elettorale, esso rifiuta sistematicamente di pronunciarsi sulla conformità di una legge alla Costituzione158. Anche qualora la richiesta abbia ad oggetto da domanda di annullamento della sostituzione di un eletto da parte di un supplente, il Conseil si dichiara incompetente a decidere159.
Per quanto attiene al rapporto del contenzioso elettorale con la disciplina della question prioritaire de constitutionnalité, appare pacifico che, in virtù dell'art. 61-1 della Costituzione e della loi
organique n. 2009-1523 del 10 dicembre 2009, chiunque può,
attraverso un'istanza, sollevare il dubbio circa la contrarietà di una disposizione legislativa alla Costituzione. Questa questione potrà essere sollevata dinanzi a tutte le giurisdizioni, ad ogni fase della procedura. Essa sarà rinviata al Conseil d'État e alla Cour de
cassation, che si assicureranno che i criteri del rinvio siano soddisfatti.
Queste corti supreme trasmettono allora la questione al Conseil
constitutionnel, il quale potrà, all’occorrenza, dichiararla
incostituzionale. Al fitro operato dalle giurisdizioni supreme esiste
156 La norma vuole evitare l'insorgere di questioni pregiudiziali di fronte al giudice
ordinario. Cfr. J.-P. Camby, Le Conseil constitutionnel, juge électoral, cit., p. 26.
157 Cfr. J.-C. Colliard, Un nouveau Conseil Constitutionnel?, in Pouvoirs, vol. 137,
no. 2, 2011, pp. 155-167.
158 Come dimostrano le 461 richieste identiche provenienti dal Front National in
merito al découpage elettorale. In questa occasione il Conseil ha mostrato la propria impotenza di fronte alla incostituzionalità della normativa. V. Conseil
constitutionnel, décision n. 2007-3413 AN, del 28 giugno 2007.
159 Per una compiuta analisi dell'argomento, v. J.-P. Camby, Le Conseil
tuttavia una eccezione: in materia di contenzioso delle elezioni parlamentari, il Conseil constitutionnel, a partire dalla decisione n. 2011-4538 SEN del 12 gennaio 2012, accetta che le QPC siano indirizzate direttamente al giudice elettorale.
Ricapitolando, terminata l'acquisizione probatoria e redatto un progetto di decisione, il relatore affida la causa ad una delle tre sezioni, la quale, dopo aver sentito il relatore aggiunto, valuta l'opera compiuta e delibera sulle sue, se ritiene sufficiente l'istruttoria fino a quel momento svolta, invia il fascicolo al Conseil in formazione plenaria per la decisione definitiva, la cui data viene decisa dal presidente dell'organo ed il ruolo reso pubblico sul sito Internet del
Conseil quarantotto ore prima della seduta. Quando il plenum del
Consiglio si riunisce, viene ascoltato il rapporto del relatore aggiunto, il quale non prende tuttavia parte al voto.
La decisione è necessariamente motivata e, ai sensi dell'art. 18 del regolamento di procedura, viene notificata al presidente dell'Assemblea nazionale o del Senato e poi pubblicata sul Journal
Officiel. Ne ricevono copia le parti, oltre che il Ministro dell'Interno
(o, eventualmente, quello delle collettività d'oltremare). Il parlamentare di cui l'elezione è contestata viene personalmente informato del seguito dato alla richiesta160. La richiesta formulata contro l'elezione di un deputato o un senatore non ha effetti sospensivi: fino a che una decisione di annullamento delle operazioni elettorali non viene resa, la persona eletta continua ad esercitare il suo mandato parlamentare. Le decisioni rese hanno efficacia di giudicato. Ai termini dell'art. 62 della Costituzione, queste non sono suscettibili di alcun ricorso; si impongono ai pubblici poteri e ad ogni autorità
160 Quella di notificare la decisione anche al ricorrente e al deputato o senatore
interessato è una prassi invalsa a partire dal 2007, recepita successivamente con la più recente modifica del regolamento interno di procedura. Cfr. G. Dumortier,
La procédure devant le Conseil constitutionnel, juge électoral: sous les pavés, la plage?cit., p.38.
amministrativa e giurisdizionale. Solo la rettifica di errore materiale è possibile: questa deve avvenire entro venti giorni dalla data di notificazione della decisione e riguardare i soli errori di fatto che hanno viziato la decisione stessa161.