L’intervento dello Stato nelle relazioni industriali: verso il riconoscimento del livello decentrato
2. Azienda e sindacato fra Repubblica di Weimar, nazionalsocialismo e ordinamento costituzionale
2.1. Il Kollektivismus nella Repubblica di Weimar. Consiglio aziendale e sindacato, due facce della stessa medaglia?
Con le leggi del 26 giugno 1916 e del 19 aprile del 1917 furono aboliti i limiti per la costituzione di associazioni sindacali. Nel frattempo, la prima guerra mondiale rappresentò un momento di cesura, in cui i sindacati furono coinvolti dallo Stato nell’organizzazione del servizio di leva; il consiglio dei rappresentanti del popolo, dopo la guerra, ottenne dall’assemblea nazionale la concessione della libertà sindacale (legge del 4
506 Con questo termine, nella dottrina francese si indica il diritto dei lavoratori ad essere
coinvolti come interlocutori in senso generico, sia di tipo negoziale che di rappresentanze destinatarie di informazioni o consultazioni, non intendendo fare riferimento al concetto di partecipazione in senso stretto (cioè quello che implica l’impossibilità di addivenire ad una determinazione senza il consenso di ambedue le parti, v. Pedrazzoli M., Democrazia
industriale e subordinazione, 1985, Giuffrè, Milano, 1985). Al contrario, la dottrina ritiene
che l’alinéa 8 introduca nell’ordinamento un diritto di partecipazione genericamente inteso e di cui sono espressione sia la contrattazione collettiva che la presenza di delegati del personale in azienda. V. in questo senso Fourcade C., L’autonomie collective des
partenaires sociaux. Essai sur les rapports entre démocratie politique et démocratie sociale, L.G.D.J., Paris, 2006.
507 Le Goff. J., Du silence à la parole, cit., 372.
508 In queso senso, se anche dei delegati sindacali fossero stati eletti quali membri del
marzo 1918), che sarebbe successivamente stata inclusa fra i diritti fondamentali della Repubblica di Weimar509.
Un definitivo mutamento di rotta nella legislazione sul lavoro, sia sul fronte sindacale che su quello partecipativo aziendale, si ebbe con la Repubblica di Weimar, la cui Costituzione, in vigore dall’ 11 agosto 1919510, riconobbe espressamente la libertà sindacale all’art. 159511. La previsione si inseriva nel quadro di un progetto di autodeterminazione collettiva delle classi lavoratrici, che avrebbe dovuto essere realizzata, ai sensi dell’art. 165512, attraverso la cooperazione su un piano di uguaglianza fra operai e impiegati, da un lato, e imprenditore, dall’altro, sia nella contrattazione sulle condizioni retributive e di lavoro che nello sviluppo economico generale della produzione513. L’art. 165, con la sua ampia formulazione, avrebbe rappresentato il fondamento costituzionale sia della legislazione sul contratto collettivo che di quella sui diritti di
509 Per inciso, la confederazione dei sindacati socialisti confluì nell’ Allgemeiner Deutscher
Gewerkschaftsbund (ADGB), a cui erano affiliate anche l’Allgemeiner Deutscher Beamtenbund, l’Allgemeiner freier Angestelltenbund (associazioni rappresentative degli
impiegati e dei funzionari). Nel Deutscher Gewerkschaftsbund (DGB) erano invece ricompresi il sindacato di ispirazione cattolica e quello del settore dei trasporti. Esisteva poi una terza confederazione, il Gewerkschaftsrising Deutscher Arbeiter-Angestellten-und
Beamtenverbände, che aveva al suo interno anche il sindacato fondato originariamente da
Hirsch e Dunker, nonché altre associazioni di impiegati e funzionari rispetto a quelle confluite nelle confederazioni di cui sopra. Esistevano poi anche sindacati dichiaratamente non politici, che facevano capo alla Fachgemeinschaft Wirtschaftlicer Arbeitnehmerverbände. Esistevano anche l’associazione dei leitenden Angestellten (operai
specializzati delle miniere) e quella degli impiegati specializzati di banca (Oberbeamten in
Bankgewerke). Questa pluralità dà forse conto del cambiamento avvenuto successivamente
con la caduta del nazismo e l’occupazione delle forze alleate, che vedrà la ricostituzione del sindacato su basi più unitarie.
510 Le limitazioni alla libertà sindacale contenute nella legge del 1908 erano già state
revocate con una legge del 26 giugno 1916, successivamente alla quale il diritto delle associazioni sindacali non fu più quello delle associazioni politiche; con una legge del 22 maggio del 1918, inoltre, veniva abrogato l’art. 153 della Gewerbordnung (1969), che puniva la costrizione alla conclusione di un contratto (indirettamente, lo sciopero).
511 Art. 159, Weimarer Reichsverfassung (trad. mia): La libertà di associazione sindacale
finalizzata alle rivendicazioni e alle tutele relative alle condizioni di lavoro e ai salari è lecita per chiunque per ogni mestiere. Tutti gli accordi e le misure che tentino di limitare o ostacolare questa libertà sono contrari alla legge.
512 Art. 165, comma 1, Weimarer Reichsverfassung (trad. mia): I lavoratori e i dirigenti
sono chiamati a collaborare con pari diritti e in comunione con le imprese per la determinazione delle condizioni di lavoro, dei salari e della regolamentazione del lavoro, così come allo sviluppo economico delle forze produttive. Sono riconosciute le organizzazioni di ambedue le parti e le rispettive confederazioni.
513 Neumann F., Libertà di coalizione e costituzione. La posizione dei sindacati nel sistema
costituzionale [1952], in Neumann F., Il diritto del lavoro fra democrazia e dittatura, Il
codeterminazione degli organismi di rappresentanza dei lavoratori514. Inizialmente, all’epoca in cui fu emanata la prima disciplina che riconosceva come obbligatori i consigli d’azienda, l’obiettivo del legislatore era quello di arginare i possibili sviluppi politici dell’autonomo movimento che ne accompagnava le tendenze rivoluzionarie515; progressivamente, diventò evidente che, sia per la manchevole attuazione della costituzione economica di Weimar516, sia a causa del conservatorismo della giurisprudenza517, i
514 Neumann F., Libertà di coalizione e costituzione. La posizione dei sindacati nel sistema
costituzionale, in Neumann F., Il diritto del lavoro, cit., 165 ss.; Neumann F., Gli istituti connessi e le garanzie connesse alla libertà di coalizione, in Neumann F., Il diritto del lavoro, cit., 257 ss.; v. Nogler L., Saggio sull’efficacia regolativa del contratto collettivo,
cit., 130 ss. Secondo la ricostruzione di Franz Neumann, il riconoscimento costituzionale del contratto collettivo (quale contratto direttamente efficace ed imperativo rispetto alle clausole del contratto individuale, per i lavoratori aderenti al soggetto collettivo stipulante) sarebbe stato ricavabile dall’art. 165, che attribuiva ai lavoratori il diritto di partecipazione alla determinazione delle condizioni di lavoro. Dal momento che l’art. 159 avrebbe riconosciuto il diritto costituzionale alla formazione di associazioni con finalità di lotta – sebbene il diritto di lotta sindacale sarebbe stato escluso dalla previsione costituzionale – garantite nei confronti dello Stato e di natura privatistica, anche il contratto collettivo sarebbe stato un contratto di diritto privato.
515 Chiarissimo sul punto, come si è già visto, Fraenkel E., Dieci anni dalla legge sui
conigli d’azienda [1930], in Arrigo G., Vardaro G., Laboratorio Weimar, Edizioni Lavoro,
Roma, 1982, 111. Sinzheimer, tuttavia, non concordava con quanti vedevano nella istituzione dei consigli il pericolo di una dittatura degli stessi (Rätediktatur), poiché li considerava comunque organismi che potevano esistere se ed in quanto presupponevano l’esistenza del diritto di proprietà. La loro funzione sarebbe stata quella di dare sfogo a quelle esigenze, maturate in special modo durante la guerra, di dare voce ai lavoratori nella gestione delle imprese, di recuperare la propria dimensione umana attraverso la partecipazione alle decisioni sul proprio stesso destino lavorativo, così in Sinzheimer H.,
op. cit., 325; Sinzheimer H., Rätebewegung und Gesellschaftsverfassung [1920], in Kahn
Freund O. Ramm T. (a cura di), Arbeitsrecht und Arbeitssoziologie, vol. I-II, Europäisches Verlaganstalt, Frankfurt-Köln, 1986, 356 ss.
516 Sinzheimer H, La democratizzazione del rapporto di lavoro [1928], in Arrigo G.,
Vardaro G. (a cura di), Laboratorio Weimar, Edizioni Lavoro, 1982, 76 ss. Sinzheimer attribuisce ciò all’incompleta attuazione dell’art. 165 della Costituzione, posto che non furono mai istituiti i consigli economici distrettuali, né il consiglio economico del Reich. Questa mancanza avrebbe impedito di creare un reale legame fra i consigli d’azienda e il provvisorio consiglio economico del Reich. In qualche modo, in assenza di una direzione economica unitaria appartenente all’insieme dei consigli di vario livello, sarebbe scomparsa anche la possibilità che i consigli aziendali rappresentassero articolazioni aziendali di una democratizzazione dei rapporti fra capitale e lavoro che poteva compiersi solamente se al di fuori dei confini aziendali.
517 Kahn Freund O., L’ideale sociale della Corte del lavoro del Reich. Indagine critica sulla
giurisprudenza della Corte del lavoro del Reich [1931], in Arrigo G., Vardaro G., Laboratorio Weimar, Edizioni Lavoro, Roma, 171 ss. Secondo l’autore, la Corte avrebbe,
attraverso la nozione di interesse dell’impresa, trasformato i consigli aziendali in organismi tenuti a garantire il buon andamento economico nell’interesse della produzione, considerato “bene terzo” ed imparziale, anziché costituire un organismo di tutela dei diritti e delle rivendicazioni partecipative dei lavoratori in azienda.
Betriebsräte diventavano sempre più organismi tenuti a garantire la pace
economica, ad abbassare il livello del conflitto, soggetti collettivi, sì, ma assimilabili ad enti di diritto pubblico518 più che di embrionale «socializzazione»519. Quando la legge sui consigli aziendali del 1920 (v.
infra, in q. par.) riconoscerà agli stessi, oltre alla funzione di rappresentare e
difendere i lavoratori in azienda, anche quella di negoziazione, come veri e propri partner contrattuali del datore di lavoro520, la circostanza che si trattasse di controparti esterne rispetto al movimento sindacale, per definizione non conflittuali, cominciò a far intuire che la loro istituzione avrebbe potuto rappresentare più un regresso corporativo che un fenomeno di socializzazione521.
La Tarifvertragsordnung, entrata in vigore il 23 dicembre 1918, poco dopo l’instaurazione della Repubblica (9 novembre) è un primo indizio di come a Weimar si sia verificato il tentativo di inglobare in un progetto unitario il ruolo del sindacato e quello del consiglio aziendale. Questa legge riconosceva la prevalenza del contratto collettivo sui singoli accordi individuali e la possibilità di estensione per decreto ministeriale522 del contratto collettivo523, oltre che la necessaria presenza, in tutti gli stabilimenti con più di venti dipendenti, di un comitato di lavoratori, o
Betriebsrat, con compiti di cooperazione con il datore, ma anche di
controllo del rispetto delle condizioni di lavoro o – in assenza di contratti collettivi – di vera e propria negoziazione delle stesse 524.
518 Kahn Freund O., op. ult. cit., 179.
519 Kahn Freund O., Il mutamento della funzione del diritto del lavoro [1932], in Arrigo G.,
Vardaro G. (a cura di), Laboratorio Weimar, Edizioni Lavoro, Roma, 247.
520 Così esplicitamente Kahn Freund O., op. ult. cit., 247.
521 Scriveva Kahn Freund, con riferimento alla giurisprudenza del tribunale del lavoro del
Regno (Reichsarbeitsgericht), che «La struttura dell’azienda è vista più o meno come quella dello stato, come un Organismus (…) Una volta fatto ciò (…) il Rag non esita a sovrapporre le esigenze di quest’immagine-ombra all’effettiva realtà del conflitto di lavoro; costringe datore di lavoro e rappresentanza aziendale in un’alleanza innaturale, finalizzata ad un fantasma, indefinito e rappresentabile solo metaforicamente, il quale, visto in un contesto di economia privata, non è altro che un patrimonio separato dall’imprenditore», Kahn Freund O., L’ideale sociale della Corte del lavoro del Reich, cit., 175.
522 Più esattamente, da parte del Reichsarbeitamt (§2, Verordnung über Tarifverträge,
Arbeiter- und Angestelltenausschüsse und Schlichtung von Arbeitsstreitigkeiten, 23. Dezember 1918, altrimenti detta Tarifvertragsordnung).
523 Si rinvia a quanto più dettagliatamente esposto nel proseguo del presente paragrafo. 524 La disciplina del Tarifvertragsordnung sui consigli aziendali (dei lavoratori o degli
impiegati; rispettivamente, Arbeitnehmerausschüsse e Angestelltenausschüsse) prevedeva, ai sensi del § 13, che questi ultimi avrebbero avuto il compito di portare avanti gli interessi dei lavoratori e degli impiegati nei confronti del datore di lavoro. In primo luogo, avrebbero dovuto controllare, cooperando con il datore di lavoro, l’effettiva applicazione dei contratti collettivi. In mancanza di contratti collettivi, i consigli avrebbero dovuto collaborare con le associazioni rappresentative dei dipendenti alla regolamentazione delle retribuzioni e delle condizioni di lavoro. Infine, oltre a compiti in materia di igiene e sicurezza, avrebbero
Sul piano storico, lo sviluppo del sindacalismo e quello dei consigli aziendali correva su due binari paralleli, ma molto vicini. Non può essere considerato un caso, infatti, che nello stesso momento in cui, per la prima volta, al contratto collettivo veniva riconosciuta per legge sia l’inderogabilità da parte degli accordi individuali che l’efficacia diretta sugli stessi, il legislatore si occupasse altresì di rendere obbligatoria la rappresentanza dei lavoratori in azienda. I due aspetti devono essere analizzati uno per volta sotto il profilo della qualificazione giuridica, ma occorre sottolineare almeno una ragione sottesa a tale concomitanza storica. In generale, una volta cadute le monarchie, «non era chiaro in che mani fosse riposto il potere statale»525; ancora nel 1923 non si sarebbe potuto dire se il potere politico spettasse allo Stato, ai sindacati o ai consigli di lavoratori526. Gli scioperi della Germania centrale cessavano solo con la convenzione del 12 marzo 1919, che sarebbe stata essenzialmente la base per la futura legge sui consigli d’azienda. La pressione sul legislatore527 era forte, sia da parte sindacale che da quella del movimento rivoluzionario dei
avuto anche quello di coadiuvare l’esistenza di relazioni pacifiche fra la comunità dei dipendenti e il datore di lavoro. Il § 20 introduceva poi la possibilità per il datore, per gli
Arbeitnehmerausschüsse, per gli Angestelltenausschüsse, per le rappresentanze generali
regolamentate dal contratto collettivo, in caso di controversie sulla retribuzione o su altre condizioni di lavoro, di adire un particolare organo arbitrale (Schlichtungsausschuss) a composizione mista di capitale e lavoro, a meno che le parti non adissero il giudice. Lo stesso poteva avvenire, in modo piuttosto simile, quando la controversia trovava fondamento nell’interpretazione del contratto collettivo, caso in cui si sarebbe potuto adire detto Schlichtungsausschuss o un altro tipo di Einigungsstelle (organo di composizione delle controversie, in senso generico). Il ricorso all’arbitrato avrebbe potuto essere richiesto anche dalle wirtschaftliche Vereine (associazioni economiche; ad esempio, i sindacati) in sostituzione dei dipendenti o del datore (con il loro rispettivo consenso); se la controversia riguardava il contratto collettivo, naturalmente, i sindacati avrebbero potuto stare in giudizio in proprio nome.
525 Ramm T., Per una costituzione del lavoro, cit., 77.
526 In effetti, il comitato esecutivo, organo di vertice degli operai e dei soldati, era stato
istituito nel 1918 in seguito al rovesciamento dell’ordinamento monarchico, che faceva seguito, a sua volta, ad una sollevazione di marinai a Kiel; nel frattempo, si verificavano insurrezioni comuniste nella Ruhr, nella Germania centrale e ad Amburgo, pesantemente represse dai Freikorps con l’aiuto dell’esercito. In questo contesto, i datori di lavoro chiedevano un dialogo ai principali sindacati, i quali, alle soglie della rivoluzione, in soli cinque anni, avevano pressappoco raddoppiato i propri iscritti. Si pensi che lo sciopero del 1920, seguito al tentativo di insurrezione controrivoluzionaria di Wolfgang Kapp (fondatore del partito nazionalista di estrema destra Deutsche Vaterlandspartei) si interruppe solamente quando fu trovato un accordo con i rappresentanti del governo e i principali partiti con cui si garantiva ai sindacati di poter influire sulla formazione del nuovo governo e sul contenuto delle leggi sul lavoro. Ramm T. op. cit., 90.
527 Le funzioni di governo erano assunte dal consiglio dei rappresentanti del popolo,
consigli528. La Costituzione di Weimar, tutto sommato, non fu altro che un tentativo di canalizzare l’aspro e imprevedibile conflitto sociale all’interno di un quadro istituzionalizzato. Rispetto alle rivendicazioni del sindacato, da un lato, si riconosceva la libertà sindacale, ma, dall’altro, l’art. 159 non si esprimeva sulla libertà di coalizione: il costituente «si arrestava alle soglie del conflitto di lavoro»529. Per bloccare un eventuale esito rivoluzionario dei consigli d’azienda, l’art. 165 coniugava espressamente la loro istituzione con il dovere ad essi attribuito di collaborare con il datore di lavoro nell’interesse della produzione. La Costituzione né rispecchiava l’ideale socialista di sostituire i consigli al parlamento e neanche considerava tali organismi come un vero potere contrapposto a quello del datore di lavoro in azienda530; allo stesso tempo, la contrattazione collettiva avrebbe potuto essere lo strumento nelle mani di un sindacato poco tutelato rispetto ai mezzi di lotta con cui ottenere l’effettività della propria influenza sulla controparte531. Nonostante queste contraddizioni, il progetto di trasformazione sociale che avrebbe dovuto realizzarsi, sul piano formale, non sembrava affatto mortificare il ruolo delle parti sociali, poiché ne moltiplicava anzi le rappresentanze degli interessi in un complesso quadro che avrebbe dovuto casomai ridurre il potere centrale. Esso affiancava la contrattazione collettiva532 ad un sistema di consigli dei lavoratori, i quali
528 Tale consiglio, nell’appello al popolo del 12 novembre 1918, dichiarava esplicitamente
che la propria direzione politica si sarebbe ispirata ai principi del socialismo e che, pertanto, sarebbe stato possibile trasferire alla mano pubblica le imprese la cui socializzazione fosse possibile e regolamentare direttamente dall’alto la produzione e la distribuzione di beni economici; con il decreto del 23 dicembre 1918 e con quello del 18 gennaio 1919 venivano invece istituzionalizzati i comitati degli operai e degli impiegati, come si è detto poc’anzi, nonché istituite le camere del lavoro nel settore minerario. Le camere, oltre a diritti di informazione e consultazione e di vera e propria partecipazione, avrebbero avuto il compito di salvaguardare l’interesse generale e quello particolare dei datori di lavoro e di promuovere un rapporto collaborativo fra lavoratori e datori, nell’interesse generale della produzione.
529 Ramm T., op. cit., 86; Ramm T., Il conflitto di lavoro nella Repubblica federale tedesca,
Isedi, Milano, 1978.
530 Criticamente, Korsch K., Sulla capacità dei sindacati rivoluzionari di concludere
contratti collettivi [1928], in Arrigo G., Vardaro G. (a cura di), Laboratorio Weimar,
Edizioni Lavoro, Roma, 1982, 267 ss.
531 Che la costituzione di Weimar non tutelasse anche il conflitto, ma solo l’istituzione di
rappresentanze sindacali che adoperassero mezzi di lotta, era riconosciuto espressamente da Neumann F., Libertà di coalizione e costituzione, cit., 205 ss.
532 Il binomio avrebbe avuto l’essenziale funzione di evitare il pericolo che i lavoratori
perdessero una rappresentanza autonoma dei propri interessi, posto che i consigli aziendali si sarebbero trovati a dover collaborare con il datore di lavoro. La sindacalizzazione dei consigli aziendali sarebbe stata anzi la migliore opera compiuta nel senso della democratizzazione della sfera sociale, e, quindi, anche politica. Così in Fraenkel E.,
Democrazia collettiva [1929], in Arrigo G., Vardaro G. (a cura di), Laboratorio Weimar,
avrebbero dovuto influire sia sulle decisioni economiche dell’impresa, sia, riuniti in consigli centrali sovraziendali, su quelle del paese, a fianco dei soggetti politici (art. 165, commi 2 e 3 WRV). Il progetto costituzionale di influenza economica dei consigli di lavoratori sull’andamento dell’economia trovò concreta attuazione con il Betriebsrätegesetz del 4 febbraio 1920533. Dopo le forti contestazioni operaie del 1919 e il concreto pericolo che le rivendicazioni di costituzione di consigli aziendali si risolvessero in svolte tanto rivoluzionarie quanto incontrollabili, la soluzione di Weimar – se voleva canalizzare il caos534 – doveva essere invero più ambiziosa, ma anche calcolatrice. Il collettivismo, che in astratto avrebbe potuto portare addirittura all’instaurazione di una forma di Stato in cui si collettivizzasse la proprietà dei mezzi di produzione, fu tradotto, più limitatamente, in coinvolgimento delle rappresentanze nelle decisioni dell’azienda535.
Il Betriebsrätegesetz attribuiva al consiglio aziendale diritti di
consultazione (Beratungsrechte)536 e di codeterminazione
(Mitbestimmungsrechte)537. Se i primi consentivano ai consigli aziendali di essere informati ed ascoltati in merito ad alcune decisioni datoriali, i secondi prevedevano la necessità, in altre ipotesi, che si trovasse un accordo fra datore e consiglio, in mancanza del quale le parti avrebbero potuto adire un organismo arbitrale paritetico (Schlichtungsausschuss). Il Betriebsrat, cui in generale era attribuito il compito di realizzare gli interessi dei lavoratori e del datore di lavoro e di sostenere il perseguimento dell’interesse aziendale (§ 1), secondo uno spirito di collaborazione con la direzione aziendale per lo sviluppo degli scopi economici dell’impresa (§ 66) era tenuto ad astenersi da qualunque azione collettiva di tipo conflittuale (§§ 68 e 69).
I compiti del Betriebsrat erano profondamente distinti da quelli sindacali, perché concernevano la conclusione di accordi con il datore di
533 Questa legge istituì, fra le altre cose, un Consiglio nazionale provvisorio dei consigli
d’azienda, ma non regolamentò il livello intermedio fra lo stesso e i consigli aziendali.
534 «Noi viviamo nel caos», scriveva Sinzheimer nel 1921 in Grundzüge des Arbeitsrecht,
come riportato da Rahm in riferimento alla difficoltà di ricostruire il senso dello Stato e delle istituzioni dopo la caduta della monarchia e l’istituzione della Repubblica di Weimar, in Ramm T., op. ult. cit., 77.
535 Kahn Freund O., Il mutamento della funzione del diritto del lavoro, cit., 228.
536 Ad esempio – per citare uno dei principali – al § 74 si attribuiva al Betriebsrat il diritto
di essere (meramente) consultato quando, a seguito di vicende che interessavano l’organizzazione o la struttura dell’impresa o l’introduzione di nuove tecnologie, ci sarebbe stato un certo numero di licenziamenti o assunzioni.
537 Sui seguenti istituti (in modo meno complesso, ma simile ad oggi): regolamento interno,
durata della giornata lavorativa, metodi di pagamento della retribuzione, istituzione di servizi aziendali, regolamento delle ferie, predisposizione di linee guida per le assunzioni. In caso di licenziamento dei dipendenti, il consiglio aziendale aveva solamente la possibilità di verificare che questo si fosse svolto secondo le procedure corrette; in caso contrario, la questione sarebbe stata decisa dal giudice del lavoro.