Commento alla tavola n. 4 , allegata al n. 2 , A n n o I I di « Centro Sociale »
A cura di T. Migliori e R . Viglietta
Ogni fam iglia, ogni azienda, ogni E nte P ubblico deve com m isurare le spese da sostenere in un certo periodo di tem po con le entrate delle quali potrà disporre nello stesso periodo. P er lo più ad un singolo in dividuo o a g g reg a to fa m ilia re è sufficiente fa re un con to di questo genere : dispongo di un reddito mensile netto di L. 100.000; poiché devo m ensilmente pagare L. 30.000 per affitto della casa, per gas, luce, telefono, im poste, mi resta da disporre di L. 70.000. L espe rienza mi dice che per l'alim entazione spendo in 30 giorn i circa L. 50.000. M i restano, quindi, L. 20.000 da dividere fr a le seguenti voci : divertim ento, istru zione, v estia rio ecc. A ccantono L. 10.000 mensili per soddisfare il bisogno di v e stia rio ; dispongo così di L. 10.000 per le altre necessità, pari a L. 330 al giorno. E ’ questo in em brione un bilancio. M a nel caso di un’ azienda e di un Ente P ubblico è evidente che, data la com plessità e la vastità delle operazioni da svolgersi nell’ anno, un con to del genere non potrebbe più bastare. In tali casi occorre com pilare un vero e p ro p rio bilancio. A m a ggior ragion e detta com pilazione si rende necessaria nel caso dello Stato, che di tutte le aziende è senza dubbio la più vasta e la più complessa. Il
Il bilancio dello Stato, com e del resto il bilancio di ogni azienda, è un docum ento contabile che espone, riassum endole e raggruppandole, le entrate e le spese che si prevede avranno luogo durante il prossim o anno. In quanto esso si rife risce ad un p eriod o fu tu ro ed in quanto le entrate e le uscite in esso contemplate sono fr u tto di previsioni, il bilancio dello Stato è un bilancio d i p revisione.
-Scopo del bilancio è quello di determ inare in precedenza i mezzi finanziari (entrate) che si renderanno necessari per lo svolgim ento di tutta l’ attività statale, durante l’ intero anno a cui il bilancio si rife risce , affinché tutti i bisogn i fondam entali (e s .: difesa, ordin e interno, mantenim ento degli organi costituzionali, ecc.) possano essere soddisfatti, e affinché possa provvedersi nella maniera più larga e razionale al soddisfacim ento del m aggior num ero possibile dei bisogn i attinenti allo sviluppo econom ico del Paese, all’ istruzione, all’ assi stenza di vaste categorie di citta d in i, al benessere in genere. Il bilancio è, dunque, oltre che un docum ento contabile anche un a tto econom icof perche r ic o nosce i’ bisogn i da sod d isfare e determ ina i mezzi necessari per fa re ad essi fron te.
Si deve, però, osservare che il p rin cip io che regola l’ econom ia dei privati, secondo il quale è l’ entrata che lim ita la spesa, non vale per il bilancio degli E nti P ubblici. Questi, in fa tti, devono fa r fro n te ad esigenze che, in buona parte, non possono essere dilazionate, per esem pio all esigenza di provvedere alla difesa e all’ordine pubblico. E ’ per questo che si suole dire che nel bilancio
degli Enti Pubblici è la spesa che regola l’ entrata. Tale principio va, tuttavia, inteso in senso relativo, perché non può l’ E nte P ubblico non tenere conto, oltre che delle sue esigenze, anche delle condizioni econom iche del P aese : elevare il carico tribu tario al di sopra di un certo livello determ inerebbe un im poveri mento di larghi strati di cittadini, con conseguenze deleterie sulla economia nazionale e, di riflesso, anche sull’ erario dello Stato.
1 - Decorrenza e durata dell’esercizio finanziario.
La vita dello Stato si svolge in interrottam en te; tuttavia, per ragion i di natura pratica, si suole dividere in periodi successivi di 12 mesi (anni fvmm- ziari) i quali nel nostro ordinam ento vanno dal 1° luglio di ciascun anno al 30 giu- gvio dell anno successivo. Così, il bilancio del 1954-55 si rife risce al p eriodo che va dal 1 luglio 1954 al 30 giu gn o 1955. T utto l’ insieme delle operazioni finan ziarie (riscossion i e spese) che vengono dallo Stato eseguite durante il periodo suddetto, costituiscono l’ esercizio finanziario 1954-55.
Ci si può domandare perché l’attività finanziaria dello Stato non viene distinta per anni solari. La risp osta non può trovare che argom enti di natura pratica, in gran parte connessi a consuetudini costituzionali. Il principale m otivo della scelta della data del 1° luglio per l’ inizio dell’anno finanziario, risiede, in fatti, negli usi del Parlam ento : poiché questo va in fe rie nei periodi luglio-novem bre, fine dicem bre - fine gennaio, riesce opportuno che le Camere provvedano all’approvazione del bilancio entro il periodo di m a ggiore e più prolungata attività (fe b b ra io -g iu g n o ), di modo che dal 1° luglio successivo può avere inizio il nuovo esercizio finanziario.
2 - Forma e contenuto del bilancio.
Il bilancio si com pone di un solo stato di previsione dell’ entrata e di tanti stati di previsione della spesa quanti sono i M inisteri. A llo stato di previsione della spesa è allegato anche un riep ilogo generale che m ette a r a ffro n to le entrate e le spese.
Le entrate e le spese si suddividono in due titoli', entrate e spese ordinarie ed entrate e spese straordinarie. Sono qualificate ordin arie quelle dipendenti dalla organizzazione dello Stato e che hanno p erciò carattere di continuità e di stabilità (es. en trate: proventi da im poste e ta sse; es. u scite : spese p er i servizi pubblici). Straordinarie sono, invece, quelle entrate e quelle uscite che dipen dono da condizioni eccezionali o tem poranee <es. entrate: em issione di p re stiti; es. u scite: rim borsi di prestiti, investim enti di capitali).
Ciascuno dei due titoli si suddivide in due ca teg orie : entrate e spese e f f e t tive ed entrate e spese per m ovim en to di capitale. A queste fino al 1928 se ne aggiungeva una terza, quella delle p a rtite di giro.
Le entrate e le spese e ffe ttiv e , sono, senza dubbio, le più im p orta n ti: esse sono quelle che rappresentano aumenti o dim inuzioni del patrim onio dello S tato; le entrate e ffe ttiv e sono cioè tutte le ricchezze ch e vengono allo Stato (trib u ti, proventi da monopoli, ecc.) e le u scite e ffe ttiv e sono le spese dello Stato effettuate per il soddisfacim en to dei suoi bisogni.
Per entrate e spese per m ovim en to di capitale si intendono tutte le entrate per vendita di beni fru ttife r i, riscossion e di mutui, em issione di prestiti e le spese per acquisto di beni fr u ttife r i, per concessione di mutui, per rim borso di
prestiti. E ’ evidente, quindi, che si tratta di entrate che hanno sempre com e contropartita una dim inuzione di patrim onio e di uscite che hanno come contro- partita un aumento del patrim onio.
C osì se fr a le entrate per m ovim enti di capitali figurasse la seguente v o c e : vendita di im m obili L. 100.000.000, tale voce non indicherebbe alcun a rricch i mento per l’ azienda statale perché, mentre da un lato si prevede l’ entrata della somma di L. 100.000.000, dall’ altra si avrebbe la previsione di una riduzione del patrim onio im m obiliare per identico im porto. Se, ancora, figurasse la v o c e . per prestito da em ettersi durante l’ anno L. 10 m iliardi, si avrebbe la previsione di un in troito di 10 m iliardi che sarebbe pari al debito che lo Stato con tra r rebbe nei riguardi dei sottoscrittori del prestito, debito che un giorn o dovrà essere estinto.
Analogam ente per le uscite, la previsione dell’ estinzione di un debito s ig n i fica da una parte l’ uscita di denaro e dall’ altra una dim inuzione di debiti ; l’ acqu i sto di beni patrim oniali significa uscita di denaro con la con tropartita di un identico aumento del patrim on io dello Stato.
Le entrate e le spese raggruppate delle suddette categorie si distinguono ancora in rubriche a seconda delle caratteristiche, ed ogni ru brica in capitoli.
3 - Portata giuridica del bilancio.
Si è visto che il bilancio è un docum ento ed un atto econom ico. E sso è anche, avuto rigu ardo alla form a e all’ effiicacia giuridica, un atto giuridico-amministra-
tivo perché deve essere approvato per legge e la legge che lo approva con ferisce speciali fa coltà e. particolari obblighi al potere esecutivo, a cui il bilancio serve di guida durante l’ esercizio finanziario. Il bilancio determ ina i lim iti della spesa che il potere esecutivo potrà effettuare durante l’ anno al quale il bilancio stesso si riferisce.
4 - Preparazione e formazione del bilancio - Fasi di attuazione.
La preparazione del bilancio rich iede la conoscenza dei vari bisogni dello Stato, della situazione econom ica generale e della capacità contributiva del Paese, onde potere determ inare, da una parte, le spese a cui si dovrà fa r fron te, e dall’altra i mezzi dai quali tra rre il denaro necessario.
La preparazione del bilancio, perciò, non può essere che opera del potere esecutivo, perché soltanto esso è in grado di determ inare i b isogn i dello Stato e la possibilità con tribu tiva del Paese.
La legge di contabilità generale dello Stato dispone che entro il 31 ottobre di ciascun anno la Ragioneria Centrale di ogni Ministero per la parte di sua
competenza inoltri proposte per la formulazione del bilancio dell’uscita.
La Ragioneria Generale dello Stato, raccolti tali elementi, modifica le cifre proposte in considerazione delle effettive possibilità finanziarie dello Stato.
R edige quindi il p rogetto definitivo di bilancio. Questo entro il mese di gennaio
viene trasmesso e discusso per l’approvazione al Parlamento (C am era dei D e putati e Senato). Una volta ottenuta l’approvazione il bilancio diviene legge in senso form ale e com e tale viene promulgato e quindi pubblicato sulla Gaz
zetta Ufficiale della Repubblica Italiana.
Con questo atto il Parlam ento da un lato autorizza il potere esecutivo a realizzare le entrate e ad e ffe ttu a re le spese necessarie, dall’altro limita la facoltà del potere esecutivo, il quale non potrà e ffettu a re spese al di fu o ri od oltre gli stanziamenti di bilancio (nessuna spesa senza copertura). Se, per es.,
è stabilito in bilancio uno stanziam ento di un m iliardo per pagamento di lavoro straordinario, 1 A m m inistrazione non potrà, per quella voce, spendere neppure una lira in più, a m eno che il Parlam ento approvi con apposita legge una varia zione allo stanziam ento suddetto. Né ad una tale lim itazione può l’A m m in istra zione sfu g g ire, poiché la legge di contabilità generale dello Stato stabilisce tutta una serie di controlli rig o ro si ed efficaci. In prim o luogo, quella legge stabilisce un controllo preventivo su tutte le spese. Le ragion erie centrali dei singoli M inisteri e la Corte dei Conti sono preposte a tale controllo.
5 - Controllo preventivo delle spese.
Nessun provvedim ento com portante impegno di spese può avere efficacia se esso non riporti il visto del Capo della Ragioneria Centrale del Ministero
interessato, e tale visto viene rifiutato nel caso in cui la spesa da effettuare non trovi sufficiente assegnazione in bilancio.
Inoltre gli atti con i quali viene im pegnata una spesa devono essere anche inviati, già vistati dalla R agion eria Centrale competente, alla Corte dei Conti per un esame di legittim ità. ¡Se l’atto è in tutto regolare, la C orte dei Conti 10ammette a registrazione e 1 atto stesso diviene efficace, altrim enti esso viene restituito al M inistero interessato e non avrà più corso.
C osì p er essere esecutivi devono essere registrati dalla Corte dei Conti, previo visto del C apo della ragion eria del M in istero interessato, i decreti di nomina ad im piego, di prom ozione di pubblici dipendenti, di cessazione dal ser vizio, i provvedim enti coi quali si liquida lavoro straordinario, quelli coi quali si attribuiscono gettoni di presenza, le liquidazioni di m issioni ecc.
6 - Rendiconto generale dello Stato.
( H potere esecutivo è, inoltre, soggetto ad un controllo susseguente. F in ito 1 esercizio finanziario esso deve presentare al Parlam ento il rendiconto gene
rale dello Stato, che è un docum ento contabile, nel quale sono esposti i risultati della gestione relativi all’anno finanziario al quale la gestione stessa si riferisce. 11 Parlam ento ha quindi la p ossib ilità di svolgere un sindacato sul potere ese cutivo in ordine all’ esatta esecuzione del bilancio preventivo. La presentazione al Parlam ento del rendiconto avviene contem poraneam ente alla presentazione del bilancio preventivo relativo a due esercizi successivi. Così, per esempio, entro il mese di gennaio 1955 è stato presentato al Parlam ento il bilancio preventivo che concerne il prossim o esercizio finanziario che avrà inizio il 1° luglio 1955 e term inerà il 30 giu gn o 1950. Contemporaneam ente dovrebbe essere presentato (p e r quanto da alcuni anni, per ra gion i contingenti, ciò non accada) il rendiconto relativo all’ ultimo esercizio completamente esaurito, il quale, naturalmente è quello che ha avuto term ine il 30 giugno 1954 (in izio il r luglio 1953). Ciò è evidente, in quanto l’ esercizio 1° luglio 1954 - 30 giu gno 1955, nel gennaio 1955, è ancora in co rso di svolgim ento, e p erciò su di esso non è ancora possibile fa re alcun consuntivo.
Dalla relazione sul bilancio preventivo per il 1952-53 presentata dall’on. Pella al Parlamento risulta che i rendiconti p er gli esercizi dal 1945-46 in poi sono in co rso di esame presso la Corte dei C onti e che il G overno faceva, in quell’epoca, assegnam ento che quell’organo ultimasse, entro pochi anni, il la voro di parifica, onde poter presentare i ren dicon ti all’ approvazione del P a r lamento, il che del resto è tassativam ente p rescritto dall’ art. 81 della Costituzione.
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IV
La form ulazione del rendiconto è sim ile a quella del bilancio preventivo. La com pilazione del rendiconto è pure devoluta alla R agion eria Generale dello Stato. Entro il 30 novembre di ciascun anno ogni Ministero (Ragioneria Cen trale) trasmette alla Ragioneria Generale dello Stato i dati necessari per la formulazione del rendiconto. La Ragioneria Generale sulla base di detti ele menti compila il rendiconto generale e lo trasmette in duplice copta alla Cotte
dei Conti. 1 '
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;Questa verifica i dati sulla base delle proprie scritture, emette m merito
una delibera e redige una relazione sulla gestione finanziaria. Indi restituisce il rendiconto alla Ragioneria Generale dello Stato, allegando sia la delibera che la relazione. La Ragioneria Generale dello Stato trasmette tutti i suddetti docu menti al Parlamento per la discussione e l’approvazione.
Da questo punto di vista esiste una piena analogia fr a rendiconto generale dello Stato e bilancio consuntivo della S ocietà per azioni. Com e il bilancio della Società deve essere portato alla approvazione dei soci (azionisti), così il bilan cio dello Stato deve essere approvato dalla Cam era dei deputati e dal Senato, ossia dai rappresentanti dei cittadini tutti, i quali nella gestione della res pu-
blioahanno un interesse sim ile a quello che hanno gli azionisti di una Società nella gestione del patrim onio aziendale, costitu ito coi loro apporti. C onsiderando che gli azionisti generalm ente non sono in grado di accertare la piena risp on
denza fr a i dati figuranti nel bilancio e la reale situazione, né di apprezzare tec nicamente la bontà o meno della situazione finanziaria della S ocietà, la legge dispone che il bilancio debba essere presentato all’ Assem blea dei Soci accom pagnato da una relazione illustrativa com pilata dai S indaci. C osì, lo si è già visto, il rendiconto viene presentato al Parlam ento insiem e alla relazione sulla gestione finanziaria com pilata dalla Corte dei Conti, organ o questo che in m ate ria di gestione finanziaria è altrettanto com petente quanto il collegio dei sindaci lo è nel campo di una privata am m inistrazione.
7 - Forma e contenuto del rendiconto.
Il rendiconto generale si com pone di due separati conti : uno finanziario detto conto consuntivo del bilancio e che è in tutto sim ile al bilancio preventivo, l’altro, detto conto generale del patrimonio, che fo rn isce la dim ostrazione della consistenza del patrim on io dello Stato al p rin cip io e alla fine dell esercizio finanziario.
8 - Esercizio provvisorio del bilancio.
Si è g ià osservato che, ove al 1“ lu g lio il bilancio non fo sse approvato, nes suna spesa potrebbe essere più effettuata dal potere esecutivo. C iò com porte rebbe conseguenze deleterie, perché tutta la vita dello S tato subirebbe un arresto. E ’ naturale, quindi, che la legge di contabilità generale dello Stato debba appron tare uno strum ento g iu rid ico idoneo ad evitare tali disastrose conseguenze. D etto strum ento è costitu ito dall ’esercizio provvisorio del bilancio, che consiste in questo : nel caso che, per qualsiasi m otivo, al 30 giu gn o non abbia avuto luogo l’ approvazione del bilancio, il P arlam ento emana — su rich iesta del G o verno — una leggeche concede al potere esecutivo la fa coltà di realizzare entrate e di effettuare spese durante lo spazio di un certo num ero di m esi predeterm i nato e nella m isura mensile di un dodicesim o degli stanziam enti relativi all eser cizio scaduto.
Un esempio di richiesta dell’ esercizio provvisorio del bilancio si è avuto recentissimamente in occasione dell’ ultima c risi di governo. Giunto il 30 g iu gno, l’ esame dei bilanci dei singoli m inisteri non ha potuto aver luogo in quanto 1 elezione del Presidente della Repubblica, prima, e la crisi di governo, poi, deter m inarono che il Parlam ento fosse chiuso p rop rio nel periodo in cui avrebbe dovuto discutere il bilancio. Giunto il 1° luglio, il nuovo governo non era ancora form ato. Quindi, per non ferm are la vita nazionale il Gabinetto Sceiba, dim issionario, dovette affrettarsi a chiedere alla Camera l’ esercizio p rovvisorio del bilancio.
9 - Interpretazione dei risultati del bilancio.
L interpretare i risultati di un bilancio non è cosa facile. Un esercizio può chiudersi in pareggio (com plesso delle entrate uguale al com plesso delle spese), in avanzo (com plesso delle entrate m a ggiore del com plesso delle spese), in
disavanzo (com plesso delle spese m aggiore del com plesso delle entrate). Per una esatta interpretazione non è, però, sufficiente considerare se il bilancio chiuda in avanzo, p a reg g io o disavanzo. Occorre, infatti, esaminare come e
perché si è giunti a quella conclusione. Ove, per esempio, l’ avanzo fosse stato ottenuto mediante l’ em issione di un gravoso prestito, non è chi non veda che quell’avanzo cela in e ffe tti una situazione peggiorata rispetto all’anno prece dente, che potrebbe rendersi anche catastrofica.
Quel che conta è esaminare se siano in pareggio, in avanzo o in disavanzo le entrate effettive rispetto alle uscite effettive, in quanto soltanto le entrate e le uscite effettive costitu iscon o veri arricchim enti e vere spese. Ove entrate e spese effettive si bilancino, la situazione finanziaria dello Stato può senz’altro considerarsi soddisfacente. Un avanzo dovrebbe,, di regola, escludersi, perché esso non è in genere indice di buona am m in istrazione: un avanzo significhe rebbe in fa tti che lo stato ha elevato oltre il necessario il carico trib u ta rio dei cittadini, o che non ha fa tto fro n te con sufficiente larghezza ai bisogn i pu b blici, che pure esso era in grado di soddisfare. In m erito al disavanzo, si osservi che esso non può essere sempre considerato in sé e per sé com e indice di cat tiva am m inistrazione. Se il disavanzo fosse stato determ inato dal fa tto che lo Stato ha speso il danaro in im pieghi im produttivi, a lungo andare la situazione finanziaria dello Stato diverrebbe insostenibile. Ma se, al contrario, il disavanzo fosse stato determ inato da un increm ento di spese intese a potenziare l’ economia nazionale, si determ inerebbe, nell’avvenire, un m aggior flusso di ricchezza in tutto il Paese, con conseguente m ag g iore g ettito di im poste e tasse, con un risana mento, cioè, a breve scadenza della stessa finanza statale.
P er il prim o caso possiam o ipotizzare un disavanzo determ inato da un