A nche del T itolo IV , riservato alla M agistratura, parlerem o in seguito. Nella presente trattazione, invece, nel corso della quale abbiam o trattato di organ i cen trali, non sarà male dire qualche parola sugli organ i di decentram ento, e in particolare sulle R egioni, posti nella nostra C ostituzione sotto il T itolo V e com prendenti ben venti articoli (dal 114 al 133).
L ’ istituzione delle R egion i costitu isce una im portante novità, perché con esse, e con i poteri e le fa coltà che si sono loro attribu iti, si è fa tto il più grande s fo r z o per rea g ire con tro la tendenza all’ accentram ento degli Stati m oderni. Che questo sforzo sia destinato al successo non è fa cile dire. La eccezionale canea che si è sollevata di recente in m oltissim e città d’Italia, per la loro elevazione a capo- luoghi di provincia, non è di buon a u sp icio: la provin cia significa il p re fe tto in casa, e cioè precisam ente il con tra rio di ciò che vuol significare la regione.
Peraltro, le sole R egion i che sinora si sono istitu ite sono quelle contem plate nelTart. 116 : Sicilia, Sardegna, T rentin o-A lto A d ig e, Valle d’A osta. La quinta R egione, di cui pure parla l’ art. 116, e cioè il F riu li-V en ezia Giulia, nonché tutte le altre contem plate nell’art. 131, sono invece ancora da fa r e e, sebbene se ne parli spesso nelle polem iche politiche e nei p rogram m i di Governo, non si può dire quando vedranno la luce. Certo, alle R egion i si è con ferita una larghissim a autonom ia. In virtù dell’art. 117 esse hanno potestà legislativa su un notevole num ero di m a terie; e p oteri ancora più ampi hanno le R egion i rette a statuti speciali, vale a dire quelle dell’ art. 116. Coloro che si preoccupano dell’ unità dello Stato sono spaventati dalle possibilità di fra ttu re e di conflitti interni che tale decentram ento, secondo essi, com porterebbe. Una delle speranze riposte nell’ o rd i
namento regionale — l’arresto della burocratizzazione dello Stato — non sembra realizzata nelle R egion i per ora istituite, che hanno creato anch’ esse una nuova burocrazia.
Contro questi aspetti n egativi è da rilevare, tuttavia, che l’accentram ento statale, al quale l'istitu zione delle R egion i cerca di p orre un fren o, non è cosa m igliore dei p ericoli che le R egion i presentano. Con esso noi cam m iniam o su una strada che tende a fa r e del cittadino sem pre più un esecutore di... circolari m inisteriali ! Se possono nascere conflitti tra lo Stato e le R egion i, e f r a le R egion i stesse, non manca nella nostra Costituzione una norm a che attribuisce alla Corte Costituzionale p rop rio il com pito di giu dicare di essi (a rt. 134).
Ciò su cui ci sembra deficiente la n ostra C ostituzione è il m odo con il quale sono regolati i rapporti tra le R egion i e lo Stato : mancano i canali attraverso cui gli interessi e i problem i regionali possano rifluire al centro ed essere risolti con una prospettiva che guardi a tutta la nazione. P er ora le R egion i partecipano alla vita del cen tro soltanto in occasioni speciali, quale quella dell’ elezione del Presidente della Repubblica (art. 83), e con la fa coltà di p rop orre disegni di legge al Parlam ento (art. 121). Ma, come si è già accennato, la rifo rm a del Senato potrebbe sanare questa deficienza in m odo soddisfacente.
Quanto al resto, il problem a delle R egion i, com e anche quello dei Comuni, è del tutto affidato alle sorti delle generali tendenze secondo le quali si sta svol gendo la vita delle società m oderne. Si tratta di vedere se vinceranno le esigenze di autonomia e di libertà individuale ovvero quelle di accentram ento e di d iri gism o statali.
IX. IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
M entre lo Statuto albertino si apre con le norm e dedicate al Re e alle sue prerogative, la prim a parte della C ostituzione repubblicana riguarda, come abbiam o già visto, i d iritti e i doveri dei cittadini. Ciò non è avvenuto casual mente. I C ostituenti hanno voluto afferm are anche con questa collocazione che il fine precipuo della nostra Carta è quello di assicurare la tutela della persona umana e delle sue libertà, e che tutto l’ordinam ento strutturale della repubblica, ed i suoi organi, sono in dirizzati al ra ggiu n gim en to di questo fine. Si può anche osservare che nella nostra C ostituzione il capitolo dedicato al potere legislativo (art. 55-82) precede quello sul Presidente della Repubblica (a rt. 83-91) e quelli sul potere esecutivo (92-100) e g iu d izia rio (101-113). Con ciò si è voluto signifi care che la n ostra repubblica è di tip o parlam entare (com e quella francese, ad esempio) e non di tipo presidenziale com e quella am ericana. Si può a ggiu n gere che, dando la precedenza alle norm e sul Parlam ento, si è voluta segnalare una certa prem inenza di questo organism o costituzionale su tutti gli altri perché esso esprim e, in m odo più diretto degli altri, la volontà popolare, o, com e suol dirsi, incarna m eglio la sovranità dello Stato dem ocratico m oderno.
Ciò non significa, per altro, che il P residen te della Repubblica sia da collo carsi ad un livello più basso, o si trovi, di fro n te al Parlam ento, in posizione subordinata. D ice l’ art. 87 che « il P residente della R epubblica è il capo dello Stato e rappresenta l’ unità nazionale » : e ciò basta a fa rn e il prim o e più alto organo costituzionale. E p oco im porta se le sue fu n zion i siano più o meno estese, o se, nel loro esercizio, egli debba essere di regola assistito da altri, che assumono la responsabilità dei suoi atti. (D ice l’ art. 89 che « nessun atto del Presidente della R epubblica è valido se non è controfirm ato dai m inistri proponenti che ne
assumono la responsabilità »). Questa irresponsabilità del P residen te costituisce, anzi, una « prerogativa » della sovranità : chi è al v ertice dello Stato, e rappresenta la nazione all’ interno e all’ estero, deve trovarsi al rip a ro delle contese politiche, e, quindi, della responsabilità politica per gli atti del suo ufficio. Deve osservarsi, tuttavia, che m entre la irresponsabilità dei m onarchi è assoluta, quella del nostro P residente della R epubblica è lim itata agli atti com piuti nell’ esercizio delle sue funzioni. Se, quale privato, contravvenga alla legge, dovrà risp on d ere; e potrebbe essere tratto in giudizio, secondo le norm e in vig ore, senza la necessità di rich ie dere, per lui, quella apposita « autorizzazione a procedere » che è necessaria per i sem plici parlam entari. (S u questo punto si è concordi nel ritenere necessaria una modifica costituzionale : può bene accadere, in fa tti, che nella sua vita privata il P residente in corra in un reato colposo o contravvenzionale; e sem bra eccessivo trarlo a giudizio dinanzi al P retore o al Tribunale, almeno finché dura il suo mandato di Presidente).
Per gli atti com piuti nell’ esercizio delle sue fu n zion i, v ige, invece, la regola della irresponsabilità presidenziale : ed anzi, chi fa « pubblicam ente risa lire al P residente la responsabilità degli atti del suo G overno » com m ette il delitto del- l’ art. 279 C.P., e può essere punito con reclusione fino ad un anno. Ma anche la regola della irresponsabilità presidenziale per gli atti del suo u fficio ha le sue eccezioni, giacché lo stesso art. 90 dice che egli può essere processato « per alto tradim ento » e per « attentato alla C ostituzione ».
Che cosa significa « alto tradim en to? ». La locuzione era contenuta nell’ art. 36 dello Statuto A lbertino ed era usata negli antichi testi per indicare alcuni « c r i m ini » di infedeltà verso la P atria com piuti dai m inistri del Re. Ma attualm ente il nostro Codice Penale com une non conosce un reato così n om in ato; m en tre il term ine è usato dal C odice M ilitare che definisce con questo nom e i delitti con tro la personalità dello Stato com m essi da m ilitari ili servizio. Si deve dunque con cludere che la Costituente, usando il term ine di « alto tradim ento », abbia voluto r ife r ir s i p rop rio ai delitti contro lo Stato di cui parla il C odice M ilitare.
Chi potrà m ettere il P residen te in stato d’accusa, e chi dovrà g iu d ica rlo? R ispondono gli artt. 90 e 134. Il P residen te « è messo in stato di accusa dal Parlam ento, in seduta comune, a m aggioranza assoluta dei suoi m em bri » ; ed è giudicato dalla C orte C ostituzionale nella sua massima form a zion e (v i parte cipano i 15 giu d ici ord in ari e i 16 m em bri a g g reg a ti _«_ch e non siano legittim a-
m ente im pediti »). Il
Il Presidente della R epubblica è eletto da un consesso particolarm ente solenne e num eroso. A d esso partecipano tutti i com ponenti delle Camere, e tre delegati per ogni regione, scelti dai C onsigli R egionali in modo che sia assicurata la rappresentanza delle m inoranze. L ’ elezione ha luogo per scru tin io segreto, a m ag gioranza di due terzi dell’A ssem blea. Soltanto dopo il terzo scrutinio sarà suffi ciente, alla elezione, la m aggioranza assoluta dei presenti.
Qualunque cittadino che abbia superato gli anni 50 e goda dei d iritti civili e p olitici può essere eletto Presidente. D ura in ca rica sette anni ed il suo ufficio è incom patibile con qualsiasi altra carica. Nel caso di suo im pedim ento le sue fu n zion i sono esercitate dal P residente del Senato.
L e fu n zion i del Presidente, sebbene meno num erose di quelle che lo Statuto A lb ertin o affidava al Re, sono tuttavia notevoli, e non può certo dirsi che il P re sidente sia un p erson aggio decorativo, com e da taluno si vorrebbe. Basti pensare che g li ven gono ricon osciu ti anche alcuni « p oteri autonom i » sui quali né il P arlam ento né il G overno p otrebbero in terferire. Con suo m essaggio m otivato,
per esempio, egli può restitu ire alle Camere una legge, rifiutandosi di prom ulgarla, e chiedendo su di essa una nuova deliberazione (sarà costretto alla prom ulgazione soltanto se le Camere insistano nel loro punto di vista). In questo caso, sem bra difficile pretendere, per il m essaggio Presidenziale, la controfirm a govern ativa: appunto perché potrebbe tra tta rsi p roprio di una legge di iniziativa m inisteriale o della quale il Governo abbia fa tto questione di fiducia,
Il P residente esercita il suo « potere di m essaggio alle Cam ere » ogni volta che lo creda opportu n o; e lo fa r à particolarm ente nelle ore gravi della situazione interna ed internazionale. E gli sceglie i cinque G iudici C ostituzionali di nom ina presidenziale, e i cinque Senatori a vita di cui abbiam o già parlato. N om ina il P residente del Consiglio dei M in istri e, su proposta di questi, i m inistri ; e riceve nelle p roprie mani il loro giuram ento di fedeltà e quello dei G iudici Costituzionali.
Gli altri atti del P residen te — che debbono essere controfirm ati, com e si è detto, dal M inistra responsabile o dal P residen te del C onsiglio — indicano
anche essi la im portanza delle fu n zion i in esam e:
1) il Presidente della Repubblica può sciogliere le due Camere, o anche una sola di esse, prim a che scada il term in e di tem po per cui fu ron o elette (m a non può fa rlo senza averne inteso preventivam ente il Presidente, né può esercitare questa sua facoltà negli ultim i sei m esi del suo m andato presidenziale). A bbiam o già parlato dell’ im portanza di questo potere presiden ziale;
2) indice le elezioni delle nuove Cam ere e ne fissa la prim a riu n ion e; 3) autorizza la presentazione dei disegn i di leg g e d’ iniziativa governativa ; 4) prom ulga le leg g i ed emana i decreti aventi forza di legge e i regola menti ;
5) indice il referendum p op ola re;
6) nomina i fu n zion ari dello S ta to ; accredita e riceve i rappresentanti diplom atici ; ratifica i trattati internazionali, previa l’autorizzazione delle Camere quando essa è n ecessaria;
7) ha il com ando delle fo rz e arm ate e presiede il C onsiglio Superiore di d ife sa ;
8) dichiara lo stato di guerra deliberato dalle C am ere; 9) può concedere grazia e com m utare la pena ;
10) c o n fe rire le onorificenze della Repubblica.
La m a ggior parte di queste fu n zion i sono tradizionalm ente riservate al Capo dello Stato di o g n i paese; altre, invece, sono caratteristiche del nostro Stato repubblicano. Può in sintesi afferm arsi che il P residente è escluso dall’esercizio della funzione legislativa (non ha più il diritto di sanzione, e cioè di controllo delle leggi, e deve lim itarsi a prom ulgarle) ; e anche nel campo am m inistrativo le sue funzioni sono più rid otte di quelle una volta spettanti al Re. Per quanto riguarda il potere giu diziario, ha conservato soltanto il d iritto di concedere grazia e di com m utare la pena ; ma non nom ina più i giu dici, né la giustizia è più am m i nistrata in suo nome. Si realizza in tal m odo una più com pleta divisione dei p oteri di quanto non avvenisse in regim e m onarchico : e ciò, com e abbiam o più volte ripetuto, costitu isce una notevole garanzia p er il retto funzionam ento dello Stato.
X. LA MAGISTRATURA
Uno dei com piti del P residente della Repubblica che abbiam o fino ad ora taciuto è quello di presiedere il C onsiglio Superiore della M agistratura. Con questa disposizione si è voluto assicurare il m a ggior p re stig io possibile a questo organo costituzionale, destinato a garantire l’ autonomia del potere giudiziario.
Che la m agistratura costitu isca un potere dello Stato da mantenere distinto e indipendente dagli altri, fu anche contestato alla Costituente, soprattutto per una mal celata diffidenza verso i giu d ici togati, accusati, da alcuni settori, di essere incapaci di adeguarsi prontam ente alle nuove esigenze del paese, e di volersi costitu ire in corpo chiuso, in una specie di casta naturalm ente conserva trice. La verità è che la loro indipendenza dagli altri poteri, e particolarm ente dall’ esecutivo, è una delle m a g g io r i garanzie di libertà del cittadino. Lo abbiam o più volte accennato in precedenza e tornerem o a parlarne. A giusta ragione, quindi, la Costituzione repubblicana riconosce la autonomia del potere giu diziario nell’art. 101, ove si dice che « i giu d ici sono sog getti soltanto alla l e g g e » ; e nel- l’art. 104 ove più esplicitam ente afferm a che « l a m agistratura costitu isce un ordin e autonomo e indipendente da ogn i altro p o t e r e » .
Senonché, allo stesso modo per cui non basta dichiarare una libertà, ma o ccorre garantirne l’ esercizio, così non basterebbe dichiarare la indipendenza del potere giu diziario se non si provvedesse con appositi organi a renderla effettiva. Lo strum ento creato dalla C ostituzione per assicurare l’ effettiva indipendenza dei g iu d ici è il Consiglio S u periore della M agistratura, le cui fu n zion i sono fissate negli artt. 104 e 105 della Carta.
Questo organo suprem o della m agistratura è presieduto, com e si è detto, dal Capo dello Stato. N e fan n o parte di diritto il P residente e il P rocuratore Generale della Cassazione. Gli altri com ponenti (e manca ancora la leg g e che stabilirà il loro num ero) debbono essere eletti per due terzi dalla m agistratura e per un terzo dal Parlamento. I m em bri di nom ina parlam entare debbono essere scelti tra p ro fe sso ri di u niversità in m aterie giu ridiche, ed avvocati dopo quindici anni di esercizio ; e, tra loro, sarà eletto il vice-presidente del C onsiglio Superiore. T u tti durano in carica qu attro anni e non sono im m ediatam ente r ie le g g ib ili: e finché sono in carica non possono essere iscritti negli albi professionali, né fa re parte del Parlam ento o di un C onsiglio regionale.
In ch e modo il C onsiglio Superiore della M agistratura può effettivam ente garantire l’autonom ia del potere giu diziario e l’ indipendenza dei singoli giu dici dal G overno o dal Parlam ento, nella decisione delle singole con troversie? A ssu m endo a sé, togliendo dalle mani del m inistro, tutte le delicate fu n zion i che rigu ardan o : le assunzioni, le assegnazioni, i trasferim en ti, le prom ozioni e i p rov vedim enti disciplinari nei rig u a rd i dei m agistrati. Ciò dispone, appunto, l’ art. 105. N ell’ esercizio della sua altissim a funzione, il G iudice è pur sem pre un im piegato dello S ta to : e quindi è naturalm ente sog g etto a tu tte le p ression i che il rap p orto jjYipfegatizio porta con se. Se un m in istro fa ccia discretam ente intendere ad un giu dice che dal modo con cui deciderà una singola con troversia può dipendere un am bito in carico o una prom ozione, e naturale che questo m a g istia to ven ga assalito da tutte quelle preoccupazioni di carattere m ateriale, sulla p rop ria carriera, sullo
stipendio, « sui bisogn i della fa m ig lia e dei figli da m antenere agli studi » che angustiano la vita di ogni dipendente dalla P ubblica A m m inistrazione. P er garan tire nel m odo m igliore un’assoluta indipendenza di giu dizio nella risoluzione delle singole controversie occorre dunque liberare il giudicante da queste preoccupazioni m ateriali e a ciò ha provveduto appunto l’ art. 106 della Costituzione. La nostra m agistratura — che tuttavia ha scritto pagin e nobilissim e nella storia del nostro paese — è stata fino ad og g i troppo soggetta al potere esecutivo perché i cittadini non apprezzino al suo giusto punto l’ im portanza delle norm e sul C onsiglia Supe riore che sono destinate ad affrancarla pienamente.
Parlando della divisione dei poteri, e del tentativo di dettare, per ciascuno di essi, un lim ite, un fren o o un controllo, abbiam o più volte accennato all’ im por tanza che questi « con tropoteri » hanno per la libertà del cittadin o nello Stato moderno. Ma qui è giunto il momento di afferm are che l’ indipendenza del m a g i strato costituisce il solo con tro-potere veram ente efficace dopo che il processo di accentram ento statale ha finito con l’elim inare la m a g g io r parte delle garanzie individuali ereditate dal passato, e rese vane dal naturale evolversi dem ocratico della società. In ogn i Stato — diceva T ocqueville — la libertà dei giu dici è una garanzia di libertà ; ma essa è particolarm ente necessaria per le democrazie m oderne appunto perché « i cittadini sono troppo deboli per d ifendersi da sé e troppo isolati per contare sull’aiuto degli altri ».
Quando il C onsiglio S u periore della M agistratu ra sarà in fu n zion e — e da molte parti si lamenta il ritard o dei G overni e del Parlam ento in proposito — sarà riservata al M inistro della Giustizia soltanto la fa coltà di prom uovere l’azione disciplinare contro i m agistrati dinanzi allo stesso C onsiglio Superiore, e quello di organizzare il funzionam ento dei servizi tecnici relativi alla giustizia. N é si creda che questo sia poco, giacché resterà di sua competenza la elaborazione dei p rog etti di legge del suo dicastero e la revisione degli altri (ch e vengono ora presentati in form a tecnica assai difettosa) ; l’organizzazione della P olizia giudiziaria, e la nobilissim a fu n zion e alla quale dovrebbero essere destinati gli stabilim enti carcerari per l’attuazione dell’art. 27 della C ostituzione: la rieduca zione del condannato.
P er intanto, i m agistrati godono di quelle gu a ra n tigie che fu ro n o loro assi curate sin dal 1905 dalla rifo rm a dell’ordinam ento giu diziario G iolitti, che fu ron o in gran parte soppresse durante la dittatura e poi rip ristin ate con apposito decreto luogotenenziale del 1946. T ra queste, la più im portante è quella della loro inam ovibilità. Il g iu d ice in fa tti non può essere tra sfe rito da una sede all’altra se egli stesso non lo richieda, o se ciò non si renda necessario in seguito a promozione.
Lo Statuto albertino afferm ava che la giu stizia emana dal R e ed è am m ini strata in suo nom e dai giu d ici « che egli istitu isce » . Secondo la Costituzione repubblicana i g iu d ici pronunziano invece le loro sentenze in nom e del popolo, e sono nom inati, per regolare concorso, secondo le norm e dell’ordinam ento g iu d i ziario (ch e attende anch'esso la sua rifo rm a ). Si prevede che nel nuovo ord in a mento potranno concorrere alla m agistratu ra anche le donne, appunto in attuazione