Bisogni in termini di capacità istituzionale e azioni congiunte

Il rafforzamento della capacità amministrativa è riconosciuto a livello comunitario, nazionale e regionale come condizione fondamentale per dare efficacia ed effettività alle politiche per la competitività, lo sviluppo e la coesione socio-economica. Non a caso il “Terzo Rapporto sulla Coesione³⁰, analizzando i profili procedurali e organizzativi delle politiche cofinanziate dai Fondi strutturali, sottolinea come il modo in cui tali politiche vengono attuate abbia “un effetto decisivo sulla loro efficacia”. In tale quadro, il contesto istituzionale e amministrativo, gli attori e le procedure acquistano un’importanza pari a quella assegnata alle risorse e alla strategia.

Ciò appare tanto più incisivo in una Regione come la Calabria che negli ultimi anni di attuazione del POR 2000-2006 ha dovuto affrontare le conseguenze assai negative della mancata implementazione di un disegno organizzativo in grado di assicurare le funzioni di gestione, di controllo e di allocazione delle risorse previste dalla normativa comunitaria quali capisaldi di un’efficace azione amministrativa e istituzionale.

Come infatti rilevato nel rapporto di valutazione intermedia del POR 2000-006, l’inadeguatezza della macchina amministrativa regionale (inefficienze organizzative, squilibri funzionali, scarsa visione sistemica, modesto utilizzo delle ICT) ne ha fortemente penalizzato l’attuazione, limitandone fortemente l’efficacia. Sia pure in misura e con caratteristiche differenziate, le debolezze rilevate si riferiscono a tutte le funzioni del processo decisionale: dalla capacità di definizione degli obiettivi, al processo di attuazione, al controllo, al monitoraggio, alla valutazione dei risultati e non ultimo alla comunicazione.

25 Tale indice è calcolato come la percentuale delle famiglie che avvertono molto o abbastanza disagio al rischio di criminalità nella zona in cui vivono,8% sul totale delle famiglie.

26 Ultimo anno per il quale sono disponibili le statistiche.

27 Per reati meno gravi si intende: abigeato, borseggio, scippo, furti in uffici pubblici, in negozi, in appartamenti, su auto in sosta, in ferrovia, di opere d'arte e materiale archeologico, di merci su automezzi pesanti, di autoveicoli, altri furti, furti in danno di coppie o prostitute, altre rapine.

28 La definizione di delitto "violento" comprende: i delitti per strage, gli omicidi dolosi, gli infanticidi, gli omicidi preterintenzionali, i tentati omicidi, le lesioni dolose, le violenze sessuali, i sequestri di persona, gli attentati dinamitardi e/o incendiari, le rapine (gravi e meno gravi).

29 La definizione di criminalità organizzata comprende: omicidi per mafia, camorra o 'ndrangheta, attentati dinamitardi o incendiari, incendi dolosi, furti di merci su veicoli commerciali trasportanti merci con targa italiana e straniera). Ogni delitto è stato poi ponderato per la rispettiva pena media edittale

30 Commissione europea, Un nuovo partenariato per la coesione. Convergenza, competitività, cooperazione. Terza relazione sulla coesione economica e sociale , Lussemburgo, 2004

L’attività dell’Amministrazione ha scontato, oltretutto, uno scarso livello di concertazione e cooperazione sia tra i diversi livelli istituzionali (con particolare riferimento al rapporto fra Regione e Province), sia tra gli Assessorati e i Dipartimenti regionali.

Il rapporto di valutazione intermedia sul “Quadro Comunitario di Sostegno per le Regioni Italiane dell’Obiettivo 1 2000-2006”³¹ nella sezione interamente dedicata agli “Effetti sulle Capacità Istituzionali”

della programmazione dei Fondi strutturali assume che i cambiamenti amministrativi precedono necessariamente quelli socio-economici, essendone una pre-condizione. Tale rapporto, per misurare in che modo si può gestire “con successo” il processo di attuazione dei Fondi strutturali individua 10 capacità, che secondo il QCS le Amministrazioni devono possedere per conseguire gli obiettivi di sviluppo fissati. Tali capacità si riassumono in capacità di programmare l’intervento nel suo complesso, di selezionare i progetti più adeguati, di gestire il programma, di leggere i contesti territoriali, di leggere l’evoluzione degli scenari competitivi internazionali, di valutare gli effetti dell’azione pubblica, di assicurare il coinvolgimento dei vertici politici, di rispondere alle mutazioni di quadro internazionale, di trasferire competenze alle altre amministrazioni, di comunicare e coinvolgere i destinatari finali.

Conseguire le capacità appena descritte è l’obiettivo che l’informa l’azione regionale non soltanto nell’attuale fase di recupero delle criticità attuative (processo iniziato nel 2005 con la presente legislatura), ma sta anche alla base del disegno di rafforzamento istituzionale e amministrativo con cui questo programma si propone di affrontare il settennio appena iniziato.

La Regione sta attualmente procedendo al rafforzamento (sia quantitativo che qualitativo) delle strutture di assistenza tecnica ai Dipartimenti, all’Autorità di Gestione e ai Responsabili di Misura oltre che all’adozione di misure volte alla trasparenza e alla visibilità dei processi di avviso pubblico e selezione dei progetti, al miglioramento del sistema di monitoraggio e controllo delle azioni finanziate.

E’ evidente comunque la necessità di promuovere un programma di qualificazione e di reclutamento dei dirigenti e dei quadri per migliorare il livello delle competenze tecniche ed amministrative; introdurre dirigenti a tempo determinato sulla base di specifiche professionalità; avviare una collaborazione stretta con apparati di altre Regioni italiane finalizzate al progetto di qualificazione; impostare azioni di assistenza tecnica mirate alla copertura dei deficit più rilevanti.

Capacità di programmare.

Il processo di programmazione dei Fondi strutturali 2007-2013 inizia con il potenziamento del Dipartimento Programmazione Nazionale e Comunitaria, cui viene affidato il compito di coordinare le politiche aggiuntive che riguardano il territorio calabrese e di stabilire un raccordo costante con le Amministrazioni locali, interessate negli ultimi anni da un ampio disegno di devoluzione amministrativa e di delega di funzioni.

Si tratta del primo e ineludibile obiettivo di capacity building che la Regione ha inteso fissare non soltanto nella fase di preparazione e discussione dei programmi operativi – attraverso la creazione di tavoli tematici, l’organizzazione di dibattiti pubblici e di momenti di lavoro comuni nei mesi che hanno preceduto la presentazione dei Programmi Operativi - ma che il presente programma intende riproporre quale modalità di lavoro necessaria per attuare con successo la strategia di sviluppo definita.

L’impianto istituzionale, ispirato alle finalità della Legge regionale N. 34/2002 – si fonda su una effettiva governance multilivello, in cui la Regione e le Amministrazioni Provinciali, le Città capoluogo di provincia e i Comuni più rappresentativi, i Comuni minori consorziati tra loro dialogano si dotano di strumenti e risorse in grado di garantire un efficace raccordo nel corso dell’intera programmazione.

Tali strumenti potranno consistere in modelli organizzativi omogenei che veicolino dalla Regione alle altre Amministrazioni orientamenti, indirizzi e linee guida, che assicurino il trasferimento di competenze e migliorino il dialogo tra le Istituzioni, prestando particolare attenzione agli strumenti che favoriscono la comunicazione con i cittadini.

31 The London School of Economic and Political Science, Rapporto di valutazione intermedia, documento del Ministero dell’Economia e delle Finanze, Roma, 2004

Capacità di selezionare i progetti più adeguati.

Il livello qualitativo della progettazione regionale non è ancora adeguato. Complessivamente insoddisfacente è stata l’esperienza maturata sugli Studi di Fattibilità (SdF), strumento fondamentale a supporto della decisione all’interno del ciclo del progetto. A questo riguardo, emblematica è la mancata valorizzazione degli SdF finanziati dal CIPE (Delibera n. 106/99), che solo in pochi casi hanno trovato seguito nelle ulteriori fasi di progettazione. Esigua è stata la disseminazione dell’uso e della pratica dello strumento all’interno dell’Amministrazione regionale e di quelle locali, anche considerato lo scarso coinvolgimento del Nucleo Regionale di Valutazione nella valutazione degli SdF e il parziale utilizzo delle risorse disponibili per la loro realizzazione.

E’ necessario inoltre evidenziare la ancora non adeguata capacità tecnico-progettuale locale: le difficoltà emerse nel processo di elaborazione dei Progetti Integrati Territoriali, in particolare nel raggiungimento di un apprezzabile livello di integrazione e di coerenza interna delle proposte progettuali, sottolineano come sia necessario mettere in moto un processo di irrobustimento delle competenze tecniche locali.

Un’altra area rilevante per la selezione di progetti di qualità, per la quale si sono evidenziate notevoli criticità nella prima fase di attuazione del POR 2000 – 2006, è quella dei bandi di gara che costituiscono lo strumento fondamentale di selezione e valutazione dei progetti.

Tra le azioni più impegnative che la Regione ha intrapreso per superare le criticità attuative della prima fase del POR 2000 - 2006 vi è quella rivolta alla completa revisione delle modalità di stesura e pubblicazione dei bandi, attraverso l’effettiva azione di verifica preventiva, ad opera del Dipartimento Programmazione e dell’Autorità di Gestione, di tutti gli atti di impegno finanziario e di tutti i bandi di gara e manifestazioni di interesse.

Tale funzione sarà confermata e rafforzata nel corso della nuova programmazione con la previsione che anche i Soggetti istituzionali diversi dalla Regione cui saranno affidati compiti di gestione delle risorse comunitarie dovranno attuare forme di controllo preventivo sulla corretta applicazione delle procedure e sulla loro conformità alla normativa vigente in materia di appalti.

In tale prospettiva va anche inquadrata la recente iniziativa della Regione di costituire la "Stazione Unica Appaltante", prevista anche nella finanziaria nazionale, per pervenire a un sistema di appalto unico a livello regionale basato su uno stretto raccordo tra le Amministrazioni che gestiscono risorse pubbliche, le Prefetture e ogni altro Organismo preposto alla sicurezza e alla prevenzione delle irregolarità.

Le procedure di gara e più in generale quelle di scelta del contraente, a vario titolo individuabile (lavori, forniture e servizi) costituiscono ancora per le Amministrazioni della Calabria una criticità molto elevata – come segnalato di recente dalla Corte dei Conti - per la mancanza di centri di responsabilità ben individuati, di competenze adeguate e di controlli interni.

L’azione preventiva della Regione dovrà pertanto definire un sistema di protocolli, che specifichino le sequenze procedimentali, di regole procedurali e di schemi tipo, in sostanza un sistema di indirizzi che supplisca alla carenza di strutture tecniche di molte stazioni appaltanti calabresi.

Per conseguire tale obiettivo il POR. potrà prevedere, oltre a programmi formativi rivolti ai dipendenti pubblici, regionali e locali, a vario titolo impegnati nella gestione dei progetti, anche azioni di sistema finalizzate a rafforzare le competenze e le capacità delle strutture amministrative nel loro complesso.

Capacità di gestire il programma.

L’autorità di gestione del POR assicura il coordinamento del programma e nello stesso tempo garantisce che le azioni intraprese con il contributo del FESR saranno integrate con quelle finanziate dal FSE e dal FEASR, nonché da altre risorse nazionali aggiuntive e ordinarie. Diversamente dalla programmazione 2000-2006, tale compito si configura meno agevole in ragione della distinzione dei vari programmi operativi e di un’oggettiva difficoltà di coniugare strumenti normativi estremamente settoriali.

Per superare tali difficoltà, l’Autorità di Gestione del POR dovrà poter contare su un contesto normativo rafforzato e innovato, adeguato agli obiettivi che il programma ha fissato. Ciò richiede un dialogo costante con le strutture legislative della Giunta e del Consiglio e con i Dipartimenti regionali competenti

nelle materie oggetto degli interventi, attraverso la previsione di supporti tecnico-giuridici al servizio di tali strutture e di azioni dirette a stimolare i processi decisionali.

Sul piano operativo, i tradizionali modelli organizzativi basati su una rigida separazione di ambiti di attività e competenze hanno mostrano tutti i loro limiti nell’attuazione del POR 2000-2006 evidenziando diffuse resistenze che a loro volta rivelavano scarso interesse al coordinamento, alla cooperazione e all’interazione tra i diversi attori coinvolti.

La mancata comprensione del modello organizzativo suggerito dal POR, fondato su un sistema di presidi ben definiti (gestione, pagamento e controllo), è all’origine delle inefficienze organizzative più volte rilevate e cui si dovrà far fronte nella prossima programmazione con un’accentuazione dei ruoli di governo del programma, rendendo effettive le forme di collaborazione e di raccordo, prevedendo ove necessario veri e propri poteri sostitutivi nei confronti delle strutture regionali e locali inadempienti.

La cultura del controllo, sia pur tardivamente affermatasi, si conferma oggi come la principale acquisizione del POR 2000-2006, come dimostrato dagli esiti delle missioni di audit della Commissione europea, che hanno confermato come i sistemi di gestione e controllo del POR 2000-2006 abbiano raggiunto gli standard di qualità previsti dalla normativa comunitaria.

Si tratta di un processo da sostenere costantemente e da rafforzare senza alcun cedimento, cui il presente programma dovrà assegnare una prioritaria importanza.

Capacità di leggere i contesti territoriali.

L’esperienza della progettazione integrata territoriale del POR 2000-2006, che solo dal 2005 ha dato l’avvio alla realizzazione degli interventi programmati³², ha messo in luce i limiti di una programmazione

“dal basso” cui non è stato assicurato sin dall’avvio un adeguato coordinamento regionale in grado di garantire u adeguato supporto metodologico e la giusta sincronia tra le proposte progettuali e i tempi di attuazione del POR. Nonostante tali difficoltà, oggi i 23 PIT della Calabria hanno avviato e in parte realizzato gli interventi con una previsione di pieno utilizzo delle risorse programmate entro i tempi stabiliti.

Il presente programma ridisegna il modello della progettazione integrata prevedendo un collegamento territoriale multicentrico, imperniato sul ruolo delle Province, senza annullare le specificità comunali o prescindere dalla acquisizione di esperienze e competenze sinora raggiunta.

Capacità di valutare gli effetti dell’azione pubblica.

Nonostante l’esperienza maturata nel periodo di programmazione dei Fondi strutturali 2000-2006, l’attività di valutazione non è divenuta una modalità ordinaria del funzionamento dell’Amministrazione, rimanendo sostanzialmente marginale nel processo decisionale. La tempestiva istituzione del Nucleo di Valutazione, avvenuta nel 2001, non ha portato ai risultati auspicati, sia per il progressivo ridimensionamento dell’organico, sia per la scarsa valorizzazione del suo contributo.

Piuttosto limitati appaiono gli effetti della valutazione del POR 2000-2006. L’interazione tra il Valutatore indipendente e l’Amministrazione e gli altri Stakeholders, indubbiamente utile ai fini della “taratura” e della verifica del conseguimento degli obiettivi, ha favorito solo parzialmente una reale disseminazione della cultura e delle metodologie valutative nella Amministrazione Pubblica regionale.

In questo quadro, è stato avviato nel corso del 2005 un rinnovato processo di rafforzamento che ha previsto, tra l’altro, il reclutamento di altri 4 componenti, previsto per la prima metà del 2007, con una rinnovata accentuazione del ruolo del Nucleo in ogni fase della programmazione delle risorse nazionali e comunitarie finalizzate allo sviluppo.

32 Cfr Regione Calabria, Dipartimento Programmazione Nazionale e Comunitaria, Primo rapporto sullo stato della progettazione integrata territoriale, Catanzaro, 2007

Capacità di migliorare e rendere più efficace la cooperazione istituzionale.

La Calabria ha avviato negli ultimi anni un complesso processo di riorganizzazione istituzionale in grado di porre le basi per un deciso salto di qualità nella capacità di cooperazione istituzionale e nella gestione delle politiche di sviluppo.

La Legge Regionale N. 34/02, in attuazione del principio di sussidiarietà e degli altri principi costituzionali e delle c.d. leggi Bassanini, ha previsto il conferimento delle funzioni e dei compiti amministrativi agli Enti Locali. I passaggi più significativi del processo attuativo hanno visto nel luglio 2003 la costituzione della Conferenza Regione-Autonomie Locali e nel maggio 2004 del Comitato per le Politiche del Personale. Nel dicembre 2004, con Deliberazione n. 961, la Giunta Regionale ha autorizzato i dirigenti generali ad emettere i decreti di conferimento delle funzioni amministrative alle province. Nel giugno 2005, sempre ai sensi della Legge Regionale N. 34/2002, è stato istituito, a supporto dei dirigenti generali, l’Osservatorio sulla riforma amministrativa, con il compito di monitorare i cambiamenti introdotti nella legislazione statale e regionale, le fasi di attuazione della riforma e la sua concreta realizzazione nel sistema delle autonomie locali. Dal gennaio 2006, le Province hanno concretamente il potere di esercitare le funzioni conferite. La legge n. 1 del gennaio 2006 ha introdotto modifiche e integrazioni alla Legge Regionale N. 34/2002 finalizzate a rendere più organico il ruolo delle Province e a garantire il mantenimento dei diritti acquisiti dal personale regionale posto in distacco funzionale e successivamente trasferito alle Province per l’assolvimento delle funzioni conferite. Nel marzo 2006 è stato approvato il Protocollo d’Intesa tra la Regione e le Province, con il quale si definiscono le regole, gli adempimenti, i vincoli reciproci per la concreta attuazione del conferimento delle funzioni.

Successivamente, nel giugno 2006, la Regione ha approvato il piano di trasferimento delle risorse alle Province ai sensi della Legge Regionale N.. 34/02.

Sempre nell’ambito dell’azione di riordino e di rafforzamento delle autonomie locali, in particolare dei Comuni, è stata approvata la Legge Regionale n. 15/06, con la quale si è inteso valorizzare ed incentivare la costituzione di gestioni associative tra le stesse istituzioni locali, promuovendo, in particolare, lo sviluppo delle unioni e delle fusioni volontarie dei Comuni, dei comprensori comunali e di altre forme di collaborazione tra Comuni al fine di assicurare l’effettivo e più efficiente esercizio delle funzioni e dei servizi loro spettanti. Un passaggio fondamentale per la concreta attuazione del provvedimento è la definizione del Programma Regionale di Riordino Territoriale che individua gli ambiti territoriali ed i livelli ottimali previsti per l’esercizio associato delle funzioni e dei servizi sulla base dei Programmi Provinciali.

Per quanto riguarda altri aspetti della governance multilivello, con la citata Legge Regionale N. 1/06 si è avviata la riforma degli Enti Strumentali e delle Società partecipate (Afor, Arrsa, Aterp, Fincalabra S.p.a.). In specifico, al fine di consentire la riorganizzazione degli enti suddetti secondo principi di efficienza, razionalità e trasparenza, nonché in attuazione dell’art. 54, comma 2 dello Statuto regionale miranti alla razionalizzazione e/o progressiva dismissione delle partecipazioni in enti e società, la Giunta regionale dovrà predisporre uno specifico piano di razionalizzazione delle partecipazioni ed una proposta di riforma complessiva degli enti suddetti. In questo modo si intende anche dare riscontro ai rilievi mossi dalla Corte dei Conti contenuti nell’indagine svolta nel 2006 sulle società e gli enti strumentali regionali, tra i quali quello più rilevante riguardava la mancata regolazione del rapporto tra la regione e le società o enti strumentali.

Capacità di misurare gli effetti delle decisioni

L’Amministrazione regionale esprime complessivamente un basso livello di domanda di conoscenza finalizzata al miglioramento dell’analisi dei fenomeni. Generica e scarsamente mirata è la domanda rivolta alle Università ed ai Centri di ricerca regionali. Bassa resta la capacità di misurazione degli effetti delle decisioni politiche. Particolarmente critica appare la situazione sul fronte della conoscenza delle problematiche del mercato del lavoro, anche a causa del mancato perfezionamento del Sistema Informativo Lavoro e dei ritardi nella messa a regime dell’Azienda Calabria Lavoro.

Complessivamente esiguo è stato negli ultimi anni il ricorso ad indagini sul campo, specifiche e mirate in grado di indagare aspetti non analizzati dalle statistiche ufficiali, rendendo particolarmente difficile l’attività di misurazione sistematica degli indicatori del POR 2000-2006.

Positiva appare in questo scenario l’iniziativa finanziata con i Fondi POR (Misura 6.3), finalizzata alla costruzione di un sistema informatico di supporto alle decisioni denominato “SCOPRO”, che tuttavia non ha ancora raggiunto apprezzabili risultati, sia intermini di contenuti che di diffusione dello strumento.

Capacità di monitorare

Il sistema informatico di monitoraggio del POR Calabria, operativo dal mese di agosto del 2001, registra le informazioni salienti del processo di attuazione del programma in termini di avanzamento finanziario, procedurale e fisico a partire dal livello più basso possibile (il progetto esecutivo/operazione). Per far fronte alle criticità connesse all’uso del sistema (elevato turn-over, poca familiarità con l’uso degli strumenti informatici da parte degli utenti e carenze strutturali dell’Ente nel comparto dell’ICT) sono state intraprese azioni che hanno essenzialmente riguardato il potenziamento delle infrastrutture di supporto (rete telematica e dotazione di Personal Computer), la realizzazione di un intenso programma di formazione/supporto agli utenti e l’attivazione di assistenza tecnica finalizzata alla implementazione dei dati nel sistema. Tali azioni hanno consentito di raggiungere un buon livello della qualità dei dati di natura finanziaria ma resta ancora insoddisfacente la qualità dei dati procedurali e fisici.

E’ in ogni caso necessario prevedere un’azione mirata finalizzata al miglioramento del contenuto informativo che è possibile ottenere attraverso un utilizzo più consapevole delle funzionalità messe a disposizione. In particolare, anche se l’infrastruttura tecnologica del sistema di monitoraggio consente l’accesso a tutti gli attori, il suo utilizzo da parte dei beneficiari finali diversi dalla Regione Calabria non ha raggiunto livelli accettabili, con conseguenze particolarmente critiche quando si considerino gli effetti del trasferimento delle funzioni a Province e Comuni.

In generale è possibile tuttavia osservare come gli sviluppi realizzati ed i risultati ottenuti dal sistema informativo di monitoraggio si pongono in linea con quelli indicati per il processo innovazione digitale della Pubblica Amministrazione (MIT “Linee guida per la pubblica amministrazione digitale”).

Capacità di migliorare le competenze.

Nonostante l’elevato ricorso all’Assistenza Tecnica, non si è registrato un significativo innalzamento nella capacità da parte dell’Amministrazione pubblica calabrese di sostenere autonomamente la gestione

Nonostante l’elevato ricorso all’Assistenza Tecnica, non si è registrato un significativo innalzamento nella capacità da parte dell’Amministrazione pubblica calabrese di sostenere autonomamente la gestione