La breve vita del regolamento 1347/2000: limiti, critiche e proposte di modifica

occorre precisare che, nonostante l’entusiasmo con il quale fu accolta tale prima misura legislativa di natura comunitaria nell’ambito del diritto internazionale privato di famiglia, la durata dell’efficacia del regolamento è stata piuttosto breve.

Come già precedentemente rappresentato, l’adozione da parte della Comunità europea di regolamenti anziché di convenzioni ai sensi dell’allora articolo 293 TCE, non era priva di conseguenze sul piano giuridico.

Da un lato infatti, lo strumento regolamentare consentiva la diretta applicabilità delle sue disposizioni all’interno degli Stati membri anziché dover attendere la ratifica di una convenzione; in secondo luogo consentiva l’automatico inserimento dei suoi contenuti all’interno dell’acquis communitaire.

L’adozione dei regolamenti, tuttavia, nella specifica materia della cooperazione giudiziaria nel settore civile pagava quale contropartita la potenziale esclusione della sua applicazione

nei confronti della Danimarca, del Regno Unito e dell’Irlanda, ai sensi dei Protocolli vigenti tra l’Unione europea ed i predetti Stati membri.

Oltre a queste conseguenze di ordine generale, concernenti le differenze tra la possibilità per l’Unione europea di intervenire nelle materie dell’ex Titolo IV del TCE mediante l’emanazione di un regolamento o la stipulazione di una convenzione internazionale, vi sono delle ulteriori osservazioni con specifico riferimento all’adozione del regolamento 1347/2000.

La scelta di adottare il regolamento in oggetto, infatti, non è stata priva di critiche soprattutto relativamente alla base giuridica posta a fondamento della sua emanazione¹¹². Come visto, con il Trattato di Amsterdam la Comunità europea ha acquisito la competenza per l’emanazione di strumenti giuridici nel settore della cooperazione giudiziaria in materia civile, ma ciò non senza limitazione alcuna.

Si è già spiegato, a tal proposito, che l’attività legislativa dell’Unione europea può legittimamente esplicarsi in detto settore soltanto qualora coesistano, nella questione da disciplinare, due requisiti: la presenza di implicazioni transfrontaliere e un rapporto funzionale con il mercato interno.

Quanto al primo dei due requisiti nulla quaestio in quanto pacificamente la materia del diritto internazionale privato di famiglia presenta implicazioni di carattere transfrontaliero. Più serrate invece sono state le critiche riferite ai riflessi positivi sul buon funzionamento del mercato interno direttamente scaturenti dalla nuova disciplina in materia matrimoniale e di potestà genitoriale.

Ma, come precedentemente affermato, il ricorso al principio libera circolazione delle persone, certamente garantito ed agevolato con il regolamento in esame, ha consentito alla dottrina e al Consiglio stesso di giustificare la misura da quest’ultimo approvata¹¹³.

112 Per alcune osservazioni critiche in merito all’adozione dei regolamenti nella materia in esame di veda in particolare Baratta, il quale sostiene da un lato la non necessità dell’intervento normativo dell’Unione europea nella materia del diritto di famiglia, giacché gli stessi effetti di armonizzazione postevano essere ottenuti mediante la circolazione dei soggetti e dei relativi modelli nazionali di famiglia, nonché attraverso la sempre maggiore rilevanza dei diritti riconosciuti in questo settore; dall’altro lato, l’Autore ritiene non fosse nemmeno auspicabile, in quanto potrebbe essere idoneo a generare un appiattimento normativo forzato e contrario alle diverse realtà giuridiche nazionali. Cfr. BARATTA R., Verso la “comunitarizzazione” dei

principi fondamentali del diritto di famiglia, in Riv. dir. int. priv. proc., 2005, p. 573 ss.

113 Per alcune posizioni della dottrina si rimanda a FIGONE A., Brevi note sul regolamento del Consiglio

CE n. 1347/2000, cit., p. 101 ss.; CONTI R., Il Regolamento CE Bruxelles II , cit., p. 653 ss.; URSO E., Il diritto di famiglia nella prospettiva “europea”, cit., p. 546 ss.

Ciò che tuttavia ha determinato la vita breve del regolamento 1347/2000, non sono state le osservazioni ora rappresentate, quanto piuttosto le limitazioni connesse al suo specifico campo di applicazione.

Per quanto infatti il regolamento abbia costituito il primo ed auspicato intervento dell’Unione europea nella materia delle relazioni familiari, ciononostante la sua disciplina era comunque rivolta a delle specifiche fattispecie.

Come si evince dalla stessa intitolazione del regolamento, questi era applicabile unicamente alle “decisioni in materia matrimoniale” nonché a quelle concernenti la “potestà dei genitori sui figli di entrambi i coniugi”.

Da ciò si deduce che, nonostante la ratio della normativa in esame fosse quella di agevolare la libera circolazione delle persone e di contribuire al rafforzamento del buon funzionamento del mercato interno, rimanevano completamente escluse dall’ambito di applicazione del regolamento tutte le decisioni in materia di potestà genitoriale riguardanti i figli di uno solo dei coniugi, nonché quelle concernenti la prole di coppie non unite in matrimonio.

Inoltre, sempre in materia di potestà genitoriale, vi erano delle lacune normative circa la disciplina del diritto di visita.

Come è facilmente comprensibile, tali indicate fattispecie escluse dalla normativa comunitaria non erano e non sono tuttora tanto rare, anzi, con il progredire del numero delle coppie di fatto, nonchè l’aumentare dei divorzi e del successivo ricostituirsi di nuovi nuclei familiari, le suddette ipotesi sono sempre più frequenti.

Proprio la forte limitazione ratione materiae dell’applicabilità del regolamento 1347/2000 ha rappresentato il punto di partenza per delle immediate riflessioni circa la possibilità di modificare il suddetto atto normativo al fine di ampliarne il campo applicativo.

Se il regolamento, come visto, è del 29 maggio 2000, portava la data di appena il 3 luglio del medesimo anno la prima proposta di modifica di tale atto comunitario avanzata dalla Repubblica francese, ai sensi dell’articolo 67, paragrafo 1, del Trattato CE¹¹⁴.

114 Iniziativa della Repubblica francese in vista dell’adozione del regolamento del Consiglio relativo all’esecuzione reciproca delle decisioni in materia di diritto di visita ai figli minori. La proposta francese del 3 luglio 2000 è pubblicata in GUCE, C 234, del 15 agosto 2000, p. 7.

Secondo la suddetta proposta francese, occorreva intervenire sulla recente normativa ai fini di facilitare “tramite l’abolizione dell’exequatur, l’esercizio del diritto di visita transfrontaliera ai figli minori di coniugi separati o divorziati”¹¹⁵.

A novembre del 2000, inoltre, il Consiglio adottava un programma di misure relative all’attuazione del principio del riconoscimento reciproco delle decisioni in materia civile e commerciale, nel quale faceva esplicito riferimento alla necessità di migliorare e facilitare il riconoscimento delle pronunce in ambito familiare¹¹⁶.

Tale iniziativa francese veniva successivamente ripresa, ma soprattutto ampliata, dalla Commissione, nel 2001¹¹⁷, la quale adottava una proposta di regolamento sulla responsabilità genitoriale volta ad estendere il campo di applicazione del regolamento 1347/2000 a tutte le ipotesi di decisioni concernenti la potestà dei genitori sui figli, con inclusione della disciplina sul ritorno del minore nei casi di sottrazione118.

A distanza di nemmeno un anno, il 17 maggio del 2002, la Commissione si faceva portatrice di una nuova proposta di regolamento¹¹⁹.

115 In questi termini si esprimeva la Relazione alla proposta francese.

116 Il Consiglio Giustizia e Affari interni, aveva infatti adottato il 30 novembre 2000 un programma di misure relative all’attuazione del principio del riconoscimento reciproco delle decisioni in materia civile e commerciale, in cui venivano individuati quattro settori di intervento al fine di eliminare la necessità dell’exequatur: 1) Convenzione di Bruxelles I, 2) regolamento Bruxelles II e situazioni familiari nate da relazioni diverse dal matrimonio, 3) regime patrimoniale tra i coniugi e conseguenze patrimoniali della separazione di una coppia non sposata, 4) testamenti e successioni. Pubblicato in GUCE C 12 del 15 gennaio 2001, p. 1 ss. Sul punto cfr. CONTI R., Il nuovo regolamento comunitario in materia matrimoniale e di

potestà parentale, in Fam. dir., 2004, 3, p. 653.

117 Ancor prima della proposta della Commissione si veda il documento di lavoro della Commissione sul riconoscimento reciproco delle decisioni relative alla potestà dei genitori del 27 marzo 2001, COM/2001/0166 def. Sull’argomento cfr. BIAGIONI G., Il nuovo regolamento, cit., p. 993.

118 Proposta di regolamento del Consiglio sulla giurisdizione, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in materia di potestà dei genitori, COM/2001/0505 def., del 6 settembre 2001, pubblicata in

GUCE, C 332/E del 27 novembre 2001, p. 269. Tale proposta nella sostanza riprende molti aspetti trattati

nella Convenzione dell’Aja del 19 ottobre 1996, sulla competenza giurisdizionale, la legge applicabile, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni, nonché la cooperazione, in materia di potestà dei genitori e di misure per la tutela dei minori (vedi supra par. 1). Si veda sul punto dettagliatamente CASSANO G.,

Potestà dei genitori: proposta CE, cit., p. 107 ss., nonché MCGLYNN C., Families and the European Union, cit., p. 167 ss., nonché BIAGIONI G., Il nuovo regolamento, cit., p. 994 ss.

119 Proposta di regolamento del Consiglio, COM/2002/0222 def./2, del 17 maggio 2002. Si veda anche la Relazione illustrativa alla proposta, in GUCE C203/E del 27 agosto 2002. Si veda, sulle proposte della Commissione, dettagliatamente CASSANO G., Potestà dei genitori: proposta CE sulla competenza,

riconoscimento ed esecuzione delle decisioni, in Fam. dir., 2002, 1, p. 107 ss., nonchè MCGLYNN C., Families and the European Union, cit., p. 167 ss., MOSCONI F., CAMPIGLIO C., Diritto internazionale privato e processuale, cit., p. 100.

Quest’ultima proposta riuniva in sé il contenuto del regolamento 1347/2000 nonché le proposte di modifica avanzate dalla Repubblica francese prima e dalla stessa Commissione in seguito¹²⁰.

In tale ultimo atto, infatti, trovano la disciplina tutte le questioni relative alla crisi coniugale nonché alla potestà dei genitori, da un lato senza le precedenti limitazioni costituite dal necessario legame con una causa di separazione, divorzio o annullamento del matrimonio e al rapporto di filiazione rispetto ad entrambi i coniugi, e dall’altro con l’aggiunta delle fattispecie relative al diritto di visita e alla sottrazione dei minori¹²¹. Ed è proprio sulla base di questa proposta di regolamento, che appena tre anno dopo l’emanazione del regolamento 1347/2000 viene approvato il cosiddetto regolamento Bruxelles II bis , ovvero il regolamento 2201/2003¹²² relativo alla competenza, al riconoscimento e all’esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e di responsabilità genitoriale.

120 La Commissione aveva tra l’altro presentato anche una proposta di decisione del Consiglio volta ad autorizzare gli Stati membri a firmare nell’interesse della Comunità la Convenzione dell’Aja del 1996 relativa alla competenza, alla legge applicabile, al riconoscimento, all’esecuzione e alla cooperazione in materia di potestà genitoriale e di misure di protezione dei minori (COM /2001/680).

121 In relazione al diritto di visita e alla sottrazione di minori, vengono introdotte delle regole specifiche sull’efficacia delle decisioni con la previsione dell’eliminazione del procedimento di exequatur.

122 Regolamento del Consiglio n. 2201/2003, del 27 novembre 2003, relativo alla competenza, al riconoscimento e all’esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e di responsabilità genitoriale. Approvato, ai sensi dell’articolo 67 TCE, mediante procedura consultiva e con voto unanime del Consiglio. Il regolamento è entrato in vigore il 1° agosto 2004, ma è divenuto concretamente applicabile il 1° marzo 2005. Pubblicato in GUUE L 338 del 23 dicembre 2003, p. 1 ss.