Dal fallimento della proposta di regolamento Roma III alla cooperazione rafforzata

La proposta di regolamento cosiddetta Roma III²⁷², volta a modificare il regolamento 2201/2003 limitatamente alla competenza giurisdizionale nonché ad introdurre norme sul diritto applicabile in materia matrimoniale, a dispetto di quanto sperato da gran parte degli Stati membri nonché delle istituzioni europee non ha trovato i voti necessari per entrare a far parte del novero degli atti legislativi dell’Unione europea.

Tale regolamento infatti necessitava, previa consultazione del Parlamento²⁷³, della deliberazione all’unanimità del Consiglio per poter essere approvato²⁷⁴, unanimità non raggiunta a causa dell’opposizione di alcuni degli Stati membri²⁷⁵.

272 Proposta del 17 luglio 2006, COM(2006)0399, vedi infra.

273 Il Parlamento ha fornito il proprio parere favorevole il 21 ottobre 2008, cfr. GU C 15 E del 21.01.2010, pag. 128. Si badi che il Parlamento in tale procedura ha un ruolo ancora marginale, infatti è prevista solo la sua consultazione e pertanto lo stesso non può nemmeno opporsi all’eventuale approvazione dell’atto.

Come noto, la delicatezza della materia del diritto di famiglia ha sempre reso gli Stati membri gelosi delle proprie discipline nazionali, ed in special modo quando l’oggetto dell’intervento normativo dell’Unione concerneva proprio l’uniformazione delle norme di diritto internazionale privato in senso stretto.

In ragione di ciò, nella riunione “Giustizia e affari interni” del 5 e 6 giugno 2008 il Consiglio ha prendeva atto del fallimento dell’iniziativa della Commissione nonché constava l’impossibilità di raggiungere, mediante l’applicazione delle disposizioni dei trattati, gli obiettivi contenuti nella proposta di regolamento Roma III in tempi ragionevoli.

La mancata approvazione del progetto Roma III ha tuttavia svolto l’importante funzione di rendere consapevoli tanto gli Stati quanto le istituzioni europee che aldilà dell’unanimità vi era comunque la possibilità di poter proseguire, su altri fronti, il dibattito sull’uniformazione dei criteri di conflitto in materia di dissolvimento del legame coniugale.

Dibattito vieppiù incentivato sia dal Programma di Stoccolma²⁷⁶, il quale inseriva nell’agenda dell’Unione europea in materia di giustizia, libertà e sicurezza per il periodo 2010-2014 proprio la prosecuzione dell’ “armonizzazione delle norme sui conflitti di leggi

274 Ai sensi dell’articolo 61 lettera c) e dell’articolo 67 paragrafo 1 del Trattato CE, attuale articolo 81, paragrafo 3 TFUE. Secondo tale norma infatti: “In deroga al paragrafo 2, le misure relative al diritto della

famiglia aventi implicazioni transnazionali sono stabilite dal Consiglio, che delibera secondo la procedura legislativa speciale. Il Consiglio delibera all’unanimità previa consultazione del Parlamento europeo. Il Consiglio, su proposta della Commissione, può adottare una decisione che determina gli aspetti del diritto di famiglia aventi implicazioni transnazionali e che potrebbero formare oggetto di atti adottati secondo la procedura legislativa ordinaria. Il Consiglio delibera all’unanimità previa consultazione del Parlamento europeo. I paralamenti nazionali sono informati della proposta di cui al c. 2°. Se un parlamento nazionale comunica la sua opposizione entro sei mesi dalla data di tale informazione, la decisione non è adottata. In mancanza di opposizione, il Consiglio può adottare la decisione. ”

275 In primis il veto opposto da parte della Svezia la quale non era disposta ad accettare che le proprie autorità giurisdizionali fossero vincolate ad applicare normative di altri Stati sul divorzio qualora le stesse prevedessero criteri più selettivi per l’ottenimento dello scioglimento del matrimonio. Un ulteriore opposizione proveniva da Malta nella quale sino a quest’anno non era possibile dissolvere il vincolo coniugale mediante l’istituto del divorzio. Nonché obiezioni provenienti da altri Stati membri concernenti il rispetto dei principi di proporzionalità e sussidiarietà necessari per l’emanazione del regolamento in questione. Sul punto cfr. la Risoluzione legislativa del Parlamento europeo del 16 giugno 2010 sul progetto di decisione del Consiglio che autorizza una cooperazione rafforzata nel settore della legge applicabile al divorzio e alla separazione personale (09898/2/2010 - C7 - 0145/2010 - 2010/0066(NLE)), nonché la Raccomandazione della commissione giuridica del 10 giugno 2010 (A7-0194/2010).

276 Programma di Stoccolma “Un’Europa aperta e sicura al servizio e a tutela dei cittadini”, in GUUE C 115 del 4 maggio 2010 p. 1 ss, che ha sostituito il Programma dell’Aja “Rafforzamento della libertà, della

sicurezza e della giustizia nell’Unione Europea”, in GUUE C 53 del 3 marzo 2005. Per approfondimenti sul

tema si veda CUBEDDU M.G., Il diritto della famiglia in Europa, in Trattato di diritto privato, diretto da

a livello dell’Unione nei settori in cui risulta necessario, come la separazione ed il divorzio”²⁷⁷, sia dallo stesso Consiglio europeo il quale invitava la Commissione a portare avanti i lavori in tema di norme uniformi sui conflitti di legge nell’ottica di migliorare sempre di più la cooperazione civile tra Stati membri agevolando la risoluzione delle controversie, l’esercizio delle azioni civili e la circolazione dei provvedimenti giurisdizionali278.

Ed è su tali basi che, in ragione del numero sufficiente di Stati interessati a raggiungere gli obiettivi fissati con la proposta di regolamento del 2006, è sorta l’intenzione di utilizzare lo strumento dalla cooperazione rafforzata.

Alla luce delle disposizioni del Trattato sull’Unione europea e del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea²⁷⁹ (allora ancora Trattato sulla Comunità europea) è infatti attualmente consentito ad un gruppo di almeno nove Stati di disciplinare di comune accordo una determinata materia mediante l’utilizzo degli strumenti procedurali e legislativi dell’Unione, lasciando aperta la possibilità agli altri Stati membri di aderire in qualsiasi momento alla cooperazione.

La funzione di questo strumento, introdotto con il Trattato di Amsterdam e sino ad ora mai utilizzato²⁸⁰, è appunto quella di evitare che la necessaria e crescente integrazione e

277 Programma di Stoccolma, cit., punto 3.1.2. In argomento si veda OTTAVIANO I., La prima

cooperazione rafforzata dell’Unione europea: una disciplina comune in materia di legge applicabile a separazioni e divorzi transnazionali, in Il Diritto dell’Unione Europea, 1, 2011, p. 124.

278 Programma di Stoccolma, cit., punto 3.3.2.

279 Precisamente l’articolo 20 del Trattato sull’Unione europea e gli articoli da 326 a 334 dell’odierno Trattato sul funzionamento dell’Unione europea

280 Il mancato precedente utilizzo dello strumento delle cooperazioni rafforzate è da ricondursi alle iniziali rigorose regole procedurali previste per l’approvazione delle stesse (successivamente semplificatesi in particolare a seguito del Trattato di Nizza del 2001), alla necessità della partecipazione della maggioranza degli Stati membri, nonché alla facoltà per questi ultimi di opporre il proprio veto e di bloccare in tal modo ogni ipotesi di cooperazione. Tali limitazioni denotano l’iniziale prudenza del legislatore comunitario il quale, pur prevedendo la necessità di consentire all’Europa di avanzare nel raggiungimento dei propri obiettivi a “due velocità”, ha limitato tale possibilità con un iter procedurale rigoroso anche al fine di non creare una frammentazione legislativa potenzialmente nociva agli interessi dell’Unione europea. Merita sottolineare che ancor prima del Trattato di Amsterdam, il quale ha appunto codificato le cooperazioni rafforzate, è rinvenibile un esempio concreto di avanzamento degli Stati a velocità differenti, si pensi, nell’ambito della realizzazione di un’unione economica e monetaria introdotta nel 1992 con Maastricht, alla creazione della moneta unica comune alla quale nel 1999 parteciparono pienamente soltanto alcuni Stati. Con il Trattato di Lisbona la politica monetaria è divenuta a tutti gli effetti un’ipotesi di cooperazione rafforzata (artt. 136 e 137 TFUE). Per maggiori approfondimenti cfr. POCAR F., Brevi note sulle

cooperazioni rafforzate e il diritto internazionale privato, in Riv. dir. int. priv. e proc., 2, 2011, p. 297 ss;

OTTAVIANO I., La prima cooperazione rafforzata dell’Unione europea, cit., p. 126; CUBEDDU M.G., Il

cooperazione tra Stati membri possa essere rallentata dall’opposizione di alcuni di questi consentendo in tal modo all’Unione europea di perseguire .

Naturalmente tale possibilità incontra dei limiti precisamente indicati nei trattati, ovvero una cooperazione rafforzata deve mirare al perseguimento degli obiettivi dell’Unione, alla tutela dei suoi interessi nonché ad incentivare il processo integrativo tra Stati²⁸¹. Oltre a ciò una cooperazione rafforzata non deve pregiudicare il mercato interno né la coesione sociale e territoriale e parimenti non deve ostacolare o discriminare gli scambi tra Stati oppure falsare la concorrenza²⁸².

Nel caso in esame, il rispetto di tali limiti era stato ampiamente verificato posto che la Commissione si era già interessata della materia dello scioglimento del vincolo matrimoniale prima con il Libro verde del 2005²⁸³ e poi con la proposta di regolamento del 2006.

Pertanto, in data 28 luglio 2008, 12 agosto 2008 e 12 gennaio 2009 dieci Stati membri284 hanno trasmesso alla Commissione la richiesta di procedere alla presentazione al Consiglio di una proposta di cooperazione rafforzata²⁸⁵.

In ossequio a tale formale investitura da parte degli Stati, la Commissione ha presentato simultaneamente la proposta di decisione del Consiglio che autorizza una cooperazione rafforzata nel settore della legge applicabile al divorzio e alla separazione personale ai sensi dell’articolo 329, primo comma, TFUE²⁸⁶, e la proposta di regolamento del Consiglio concernente l’attuazione di tale cooperazione, basata sull’articolo 81, paragrafo 3 TFUE²⁸⁷.

281 Così l’articolo 20 paragrafo 1 TUE.

282 In questi termini l’articolo 326, comma secondo, TFUE.

283 COM(2005)0082 sul quale si rimanda al capitolo III paragrafo 2.

284 Bulgaria, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Lussemburgo, Ungheria, Austria, Romania e Slovenia. La Grecia, tuttavia, il 3 marzo 2010 ha ritirato la propria richiesta.

285 Successivamente hanno richiesto di partecipare anche Germania, Belgio, Lettonia, Portogallo e Malta.

286 Proposta di decisione del Consiglio che autorizza una cooperazione rafforzata nel settore della legge applicabile al divorzio e alla separazione personale del 24 marzo 2010, COM(2010) 104 def.

287 Proposta di regolamento (UE) del Consiglio relativo all’attuazione di una cooperazione rafforzata nel settore della legge applicabile al divorzio e alla separazione personale del 24 marzo 2010, COM(2010) 105 def.

Successivamente, sulla base dell’articolo 329, primo comma, TFUE il Parlamento europeo mediante risoluzione ha approvato il progetto di decisione del Consiglio²⁸⁸ volto a consentire l’instaurazione della prima cooperazione rafforzata²⁸⁹.

Nel luglio del 2010 il Consiglio²⁹⁰, preso atto che gli obiettivi alla base della proposta di regolamento non sarebbero stati raggiunti dall’Unione europea in tempi ragionevoli e che tale cooperazione avrebbe avuto il pregio di portare ad un miglioramento della cooperazione giudiziaria in materia civile con implicazioni transnazionali, attraverso l’uniformazione delle norme di conflitto ed il mutuo riconoscimento delle sentenze, ha approvato la proposta di decisione della Commissione²⁹¹.

Infine, al termine di questo iter, il 20 dicembre 2010 è stato emanato il regolamento (UE) n. 1159/2010 del Consiglio relativo all’attuazione di un cooperazione rafforzata nel settore della legge applicabile al divorzio e alla separazione personale292.

288 Il Parlamento in tale atto ha altresì invitato il Consiglio ad utilizzare la cosiddetta “clausola passerella”, ovvero l’articolo 333, secondo comma, TFUE, che consente al Consiglio di legiferare secondo la procedura ordinaria anziché quella speciale come previsto dall’articolo 81, terzo paragrafo, secondo comma, TFUE. Sull’argomento cfr. OTTAVIANO I., La prima cooperazione rafforzata dell’Unione europea, cit., p. 119 e 129.

289 Si dà atto che attualmente è stata approvata un’ulteriore cooperazione rafforzata in materia di protezione unitaria dei brevetti. Si veda la proposta di decisione autorizzativa del Consiglio predisposta dalla Commissione del 14 dicembre 2010 (COM(2010) 790 def.), la decisione del Consiglio che autorizza la cooperazione rafforzata del 10 marzo 2011 (2011/167/UE), nonché le successive due proposte di regolamento avanzate dalla Commissione il 13 aprile 2011, rispettivamente proposta del Parlamento e del Consiglio relativo all’instaurazione di un cooperazione rafforzata nel settore dell’istituzione di una tutela brevettale unitaria e proposta di regolamento del Consiglio relativo all’instaurazione di un cooperazione rafforzata nel settore dell’istituzione di una tutela brevettale unitaria in relazione al regime di traduzione applicabile (COM(2011) 215 def. e COM(2011) 216 def.). Per un’analisi si rimanda a POCAR F., Brevi note

sulle cooperazioni rafforzate, cit., p. 302 ss.

290 Decisione del Consiglio che autorizza una cooperazione rafforzata nel settore della legge applicabile al divorzio e alla separazione personale del 12 luglio 2010, 2010/405/UE, in GUUE n. L 189 del 22 luglio 2010, p. 12 ss.

291 Proposta di decisione che ha altresì ottenuto l’approvazione del Comitato Economico e Sociale, il quale si è espresso favorevolmente all’utilizzo della procedura delle cooperazioni rafforzate. Cfr. Opinion of the

European Economic and Social Commettee on the Proposal for a Council regulation implementing enhanced cooperation in the area of the law applicable to divorce and legal separation, Soc/379, Divorce and Legal Separation.

292 Regolamento (UE) n. 1159/2010 del Consiglio relativo all’attuazione di un cooperazione rafforzata nel settore della legge applicabile al divorzio e alla separazione personale, in GUUE L 343 del 29 dicembre 2010, p. 10 ss.

4. Il regolamento 1259/2010 e la disciplina della legge applicabile al divorzio e alla