IV.1 – Stato di adeguamento dell'ordinamento regionale sul governo del territorio all'ordinamento dell'Unione europea
Per quanto concerne la conformità e l’adeguamento dell’ordinamento della nostra Regione all’ordinamento dell’Unione europea nella materia del governo del territorio (ossia la materia della regolazione degli usi e delle trasformazioni del territorio, incentrata sulla pianificazione urbanistica e territoriale e sulla disciplina edilizia, affidata alla competenza legislativa concorrente delle Regioni, ex art. 117, c.3, Cost.)1, ricordiamo che nell'ordinamento dell'Unione europea tale materia è riferibile alla tematica generale “ambiente”, e che ancor oggi, a seguito del tentativo infruttuoso avviato nel 2006 dalla Commissione europea per l’approvazione di una direttiva sulla protezione del suolo, mancano discipline normative europee specificamente dedicate2. Incidono peraltro, sul governo del territorio, molteplici direttive, piani e programmi europei, inerenti soprattutto alle materie ambiente ed energia.
In tale contesto sintetizziamo qui di seguito i punti principali delle incidenze tra le disposizioni Ue e l'ordinamento della nostra Regione sul governo del territorio, con indicazioni sullo stato di conformità e le attività compiute o in corso:
a) disciplina urbanistica e riduzione del consumo di suolo (decisione n.
1386/2013/UE - 7° PAA)
Con la recente legge urbanistica regionale (Lr 21.12.2017, n. 24, in vigore dal 01.01.2018), si è avviato un profondo processo di riforma del sistema di governo del territorio nel nostro ambito regionale, volto principalmente al contenimento del consumo di suolo attraverso il riuso e la rigenerazione dei tessuti urbani, ed al raggiungimento al 2050 dell’obiettivo del consumo di suolo a saldo zero, in coerenza
1 Materia curata in particolare da tre Servizi della DG Cura del Territorio e dell’Ambiente: Servizi 467 (Giuridico del Territorio, disciplina dell'edilizia, sicurezza e legalità), 455 (Pianificazione territoriale e ur -banistica, dei trasporti e del paesaggio) e 353 (Qualità urbana e politiche abitative). Tali Servizi curano le funzioni regionali riguardanti soprattutto: a) la regolazione normativa della pianificazione territoriale e ur-banistica e dell’attività edilizia; b) la pianificazione territoriale regionale; c) la partecipazione ai processi di pianificazione urbanistica e territoriale di Comuni, Unioni e Province e Città metropolitana; d) la pro -mozione della rigenerazione urbana e dell’edilizia residenziale sociale.
2 Ricordiamo la vicenda del fallito tentativo dell’Unione di approvare una proposta di Direttiva del Par-lamento europeo e del Consiglio che definiva un quadro per la protezione del suolo, presentata dalla Com-missione europea il 22.09.2006, e poi, dopo la rilevata assenza delle necessarie volontà all’interno del Consiglio, ritirata dalla Commissione il 21.05.2014.
agli obiettivi definiti dal 7° Programma di Azione Ambientale (PAA), approvato con decisione n. 1386/2013/UE del Parlamento europeo e del Consiglio3. Attualmente la Regione cura l’applicazione di tale disciplina ed il perseguimento degli obiettivi di riduzione del consumo di suolo anche tramite le attività di indirizzo, coordinamento, supporto e concertazione con Comuni, Unioni, Province e Città metropolitana di Bologna, per la transizione al nuovo sistema di pianificazione territoriale e urbanistica (transizione da completare entro il 2023);
b) valutazione degli impatti di piani e programmi sull’ambiente (direttiva 2001/42/CE)
La recente legge urbanistica regionale perfeziona l’integrazione tra le procedure di approvazione degli atti di pianificazione territoriale ed urbanistica e le procedure di valutazione degli effetti ambientali (artt. 18 e 19 Lr 24/2017), in coerenza alle disposizioni della direttiva 2001/42/CE sulla valutazione degli impatti di determinati piani e programmi sull'ambiente, ed alle correlate disposizioni statali di recepimento (artt. 4-18 dlgs 152/2006, sulla valutazione ambientale strategica / VAS). In tale contesto la Regione ha approvato con DGR 2135/2019 l’atto di coordinamento che definisce la metodologia ed i contenuti generali del documento di Valsat (valutazione di sostenibilità ambientale e territoriale), nel quadro dei processi che tutti i Comuni o Unioni della Regione devono condurre per elaborare e approvare, entro il 01.01.2024, i propri nuovi piani urbanistici generali (PUG), e partecipa alla valutazione dei progetti di atti di pianificazione urbanistica e territoriale di tutte le amministrazioni ricomprese nel territorio regionale;
c) promozione della produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili (direttiva 2009/28/CE)
La Regione ha curato vari interventi legislativi volti all’attuazione della direttiva 2009/28/Ce sulla promozione della produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili (cd. direttiva “clima-energia”), tra i quali anche la nuova legge urbanistica regionale (Lr 24/2017), che pone la sostenibilità ed il miglioramento delle prestazioni energetico-ambientali tra gli obiettivi del sistema della pianificazione urbanistica e territoriale (4) e affida al Piano territoriale paesaggistico regionale (PTPR) l’individuazione delle aree del territorio non idonee alla localizzazione di specifiche tipologie di impianti tecnologici di produzione e trasporto di energia, e le aree sottoposte a limitazioni (5). In tale contesto la Regione sta procedendo alle attività di concertazione volte all’approvazione del nuovo PTPR;
3 Il 7° PAA riguardava gli anni 2013-2020; la proposta di decisione per l’8° PAA, 2021-2030 è stata pre-sentata dalla Commissione europea il 14.10.2020 (link) ed è attualmente in corso di approvazione.
4 Vedi in particolare, tra gli articoli della l.r. n. 24/2017: art. 1, comma 2; art. 7, comma 2; articoli 12, 21 e 34.
5 Art. 64, comma 7.
c) miglioramento della prestazione energetica nell’edilizia (direttive 2010/31/UE, 2018/844/UE e 2012/27/UE)
In attuazione della direttiva 2010/31/UE e 2018/844/UE sul miglioramento della prestazione energetica nell’edilizia e della direttiva 2012/27/UE sull’efficienza energetica, e delle inerenti disposizioni statali di recepimento6, in collaborazione con la DG Economia, proseguono le attività per l’implementazione e l’applicazione delle relative disposizioni regionali7. Nello stesso contesto, nell’ambito del Programma europeo Interreg MED, la Regione ha partecipato al progetto europeo SHERPA (SHared knowledge for Energy Renovation in buildings by Public Administrations), volto a promuovere l'efficienza energetica degli edifici pubblici, e sta attualmente procedendo alle relative implementazioni (così, ad esempio, per la gestione e riqualificazione energetica dell’edificio sede di Assemblea e Giunta regionale). Gli obiettivi di miglioramento della prestazione energetica permeano peraltro i programmi di contributi regionali per la rigenerazione urbana, per l’edilizia residenziale sociale e per il ripopolamento delle zone montane, attualmente in corso;
d) controllo dell’urbanizzazione nelle zone interessate da stabilimenti a rischio di incidente rilevante (direttiva 2012/18/UE)
Il principio del controllo dell’urbanizzazione nelle zone interessate da stabilimenti a rischio di incidente rilevante (già definito dall'art. 12 della direttiva 96/82/CE, cd.
Seveso II, ed ora dall'art. 13 della direttiva 2012/28/UE, cd. Seveso III, e già recepito nella normativa statale con l'art. 14 del d.lgs. 334/1999 e poi con l'art. 22 del d.lgs.
105/2015, e con il vigente dm 9 maggio 2011), è stato recepito nel nostro ordinamento regionale con gli articoli 12, 13 e 18 della l.r. n. 26/2003, l'art. A-3-bis l.r. n. 20/2000 (8), e i successivi richiami contenuti nella nuova legge urbanistica regionale (l.r. 24/2017) (9). La Regione cura peraltro l’applicazione di questo principio e delle relative disposizioni nell’ambito dei processi condotti dai Comuni, Unioni, Province e Città metropolitana, per la transizione al nuovo sistema di pianificazione urbanistica e territoriale definito dalla l.r. n. 24/2017.
Per quanto sopra si può dare atto che l'attuale corpo normativo della Regione in materia di governo del territorio risulta conforme alle riconducibili disposizioni europee; gli inerenti processi di aggiornamento sono compiuti in coerenza all'evoluzione delle medesime disposizioni europee e delle relative disposizioni statali di recepimento, e non si rilevano al momento pertinenti procedure di infrazione, avviate dalla Commissione europea nei confronti della nostra Regione, né, in generale, ipotesi di infrazione rispetto alle vigenti disposizioni dell'Unione europea.
IV.2 Iniziative di interesse nel programma di lavoro della Commissione Europea 2021
In ordine al programma di lavoro della Commissione europea per il 2021 (comunicazione del 19.10.2020 intitolata “Un'Unione vitale in un mondo fragile”),
6 In particolare, decreti legislativi 192/2005 e 28/2011, e decreto legge 63/2013 convertito con legge 90/2013.
7 Vedi l.r. 26/2004 riformata con l.r. 7/2014, sulla programmazione energetica territoriale - DGR 967/2015 sui requisiti minimi di prestazione energetica degli edifici; DGR 1275/2015 sull'attestazione del-la prestazione energetica degli edifici; DGR 304/2016 sul contributo richiesto ai soggetti certificatori;
DGR 1715/2016 che modifica la 967/2015 sui requisiti minimi di prestazione energetica degli edifici – Vedi inoltre le disposizioni sugli obiettivi di miglioramento delle prestazioni energetiche nell’edilizia con-tenute nella l.r. 15/2013 (legge edilizia) e nella l.r. 24/2017 (nuova legge urbanistica regionale).
8 Vedi anche DGR 1239/2016 - Nuova direttiva per l'applicazione dell'art. 2 della l.r. 26/2003 recante
"Disposizioni in materia di pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose”.
9 Vedi in particolare l’art. 29, commi 2 e 3, l.r. 24/2017.
occorre evidenziare che il programma, come quelli che l’hanno preceduto negli ultimi 15 anni, non prevede nessuna iniziativa incentrata sul governo del territorio e sulla tutela dei relativi valori ecosistemici, ricordando sempre il fallito tentativo della Commissione di approvare una direttiva che definiva un quadro per la protezione del suolo (proposta di direttiva del Parlamento e del Consiglio europeo presentata il 22.09.2006 e ritirata il 21.05.2014 per le rilevate contrarietà, in seno al Consiglio, di alcuni paesi del nord Europa), ed il relativo rammarico espresso dall’Assemblea legislativa regionale nel 2014 (10).
Per le multiformi incidenze sul governo del territorio, sono comunque da monitorare le seguenti nuove iniziative, programmate dalla Commissione europea per il 2021:
Per la sezione “IL GREEN DEAL EUROPEO”, nell’ambito del Pacchetto n. 1
"Pronti per il 55%", i due progetti legislativi di “Modifica della direttiva sull'efficienza energetica volta ad attuare l'ambizioso nuovo obiettivo climatico per il 2030” e di “Revisione della direttiva sulla prestazione energetica nell'edilizia”, e, nell’ambito del Pacchetto n. 3 su “biodiversità e ambiente privo di sostanze tossiche”, il progetto legislativo “Nuovo quadro giuridico per il ripristino di ecosistemi sani”;
Per la sezione “UN'ECONOMIA AL SERVIZIO DELLE PERSONE”, nell’ambito del Pacchetto n. 18 “economia equa”, il progetto di carattere non legislativo “Piano d'azione sul pilastro europeo dei diritti sociali” (per il nostro settore rilevano in particolare i riflessi sulle politiche abitative);
Per la sezione “UN NUOVO SLANCIO PER LA DEMOCRAZIA EUROPEA”, nell’ambito del Pacchetto n. 43, il progetto di carattere non legislativo
“Comunicazione sulla visione a lungo termine per le zone rurali”, e, nell’ambito del Pacchetto n. 44, il progetto di carattere non legislativo “Strategia dell'UE sui diritti delle persone con disabilità” (quest’ultimo progetto rileva in particolare, per il nostro settore, per la tematica delle barriere architettoniche).
Nell’ambito delle iniziative REFIT (Allegato II del programma della Commissione Ue), risulta inoltre di interesse osservare lo sviluppo e gli esiti delle due seguenti iniziative:
n. 12 “Valutazione della direttiva 2007/2/CE che istituisce un'Infrastruttura per l'informazione territoriale nella Comunità europea (INSPIRE)” (direttiva la cui piena attuazione sarebbe importante per lo sviluppo della pianificazione in formato digitale):
e n. 40 “Revisione della direttiva 99/2008/CE sulla tutela penale dell'ambiente”.