La cattura del plus-valore generato dalla rigenerazione Il concetto di Land Value Capture

Sia nel caso californiano ma soprattutto nell’esperienza giapponese, i soggetti pubblici coinvolti hanno spesso finanziato o co-finanziato i costi di rigenerazione delle stazioni e delle infrastrutture di trasporto attraverso meccanismi di Land

Value Capture (LVC), ossia di “cattura del plus-valore”, cercando di recuperare

una porzione dell’investimento grazie all’incremento del valore delle proprietà. Lo sviluppo economico-produttivo derivante dalle infrastrutture di trasporto genera, infatti, rientri in termini di maggiori tasse ed imposte raccolte che è possibile

catturare mettendo in atto meccanismi che, da un lato, permettono di destinare tali

entrate al finanziamento dell’infrastruttura e, dall’altro, sono in grado di intercettare gli impatti positivi che l’infrastruttura genera sul valore immobiliare e sullo sviluppo economico ma che non vengono catturati dalle forme ordinarie di tassazione21_.

Il meccanismo di LVC, benché difficilmente sistematizzabile e replicabile tout

court, essendo fortemente influenzato dalle peculiarità dei progetti e dai contesti

nazionali (es. normative, regolamenti fiscali, etc.), utilizza alcune precise tipologie di strumenti che è possibile suddividere in due macro-categorie22_{: Tax and Fee} Based, cioè i meccanismi fiscali, e Development-Based, ossia i meccanismi non

fiscali.

Figura 16 - Meccanismi fiscali e non fiscali di "cattura del plus-valore"

Type Instrument Tax & F ee Ba se

d Property and Land Tax

Betterment Levies and Special Assessments Tax Increment Financing (TIF)

De ve lo pm en t Ba se d

Land Sale or Land Lease Air Right Sale

Land Readjustment

Urban Redevelopment Schemes

21_{Milotti A. e Patumi N., La “cattura del valore” come metodo di finanziamento per le infrastrutture di} trasporto: tre casi a confronto, Rivista di Economia e Politica dei Trasporti (REPoT), 2011

22 _{Suzuki, Murakami, Hong and Tamayose , “Financing Transit‐Oriented Development with Land} Values”, 2015

Per meccanismi fiscali - Tax and Fee Based - si intendono le tasse e le imposte applicate sull’incremento del valore immobiliare generato dall’implementazione delle infrastrutture di trasporto. Esse, come affermato da Doherty (2004), hanno due effetti positivi primari: scoraggiano i proprietari che intendono speculare ed aumentano i costi delle proprietà esistenti, favorendo lo sviluppo delle aree non utilizzate. Inoltre, sulla base di specifici accordi che possono essere stipulati tra le autorità competenti ed i concessionari pubblici preposti alla costruzione dell’infrastruttura, o allo sviluppo delle aree TOD, una porzione delle tasse derivanti dall’aumento del valore immobiliare può essere in quota parte destinata a questi concessionari ed essere così utilizzata per finanziare direttamente una parte degli interventi sulle stazioni e sulle aree urbane. Chiaramente, le tasse possono essere di diversa natura: una tantum o applicate per un determinato periodo temporale. Inoltre queste possono riguardare la sola area di oggetto dell’investimento oppure aree di maggior estensione, attentamente circoscritte. In particolare, negli Stati Uniti gli strumenti di “cattura del plus-valore” maggiormente consolidati, nonché interessanti ai fini del presente studio, sono i seguenti:

• gli assessment districts rappresentano lo sforzo di spostare il carico del costo dei servizi su quelli che più ne beneficiano: il governo applica dunque tariffe, una

tantum o ricorrenti, su una specifica area (distretto) affinché i privati

contribuiscano ai miglioramenti effettuati in quella stessa area;

• le impact fees costituiscono una forma di tassazione legata ai piani di urbanizzazione ed applicata nelle nuove aree di sviluppo urbano al fine di reperire risorse per finanziare gli interventi di sviluppo;

• il tax increment financing (TIF) cattura invece, in una specifica area, le entrate addizionali di tasse che si generano grazie all’implementazione del piano di sviluppo. Fissato ad una certa data l’importo del gettito fiscale proveniente dall’area di riferimento, data che più spesso precede l’attuazione dell’intervento così da catturare anche gli incrementi di valore generati prima del completamento degli investimenti, i maggiori introiti che si registrano grazie agli interventi di trasformazione vengono quindi destinati al finanziamento degli stessi.

Per meccanismi “non fiscali” - Development-Based - si intendono invece i metodi che permettono il coinvolgimento dei privati nel finanziamento di un’infrastruttura di trasporto. Tra gli esempi di opere finanziate tramite operazioni di tipo joint

accennato nel paragrafo relativo all’esperienza TOD californiana, e la metropolitana di Tokyo. In quest’ultimo caso, il soggetto pubblico ed i soggetti privati che beneficiano dell’infrastruttura concordano clausole che consentano al soggetto pubblico di recuperare parte dei benefici immobiliari risultanti dall’investimento sull’infrastruttura e di cui beneficia il soggetto privato. Naturalmente tale cooperazione può avvenire sia su base volontaria che su base coercitiva. Alcuni esempi di operazioni di joint-development sono:

• benefit sharing: divisione tra il soggetto pubblico e quello privato di parte dei profitti generati dalle attività commerciali gestite da quest’ultimo;

• concession lease: se un soggetto privato detiene in locazione uno spazio di proprietà di a un soggetto pubblico, quest’ultimo applica un contratto di affitto che considera i dei benefici generati dall’infrastruttura;

• connection fees: sono questi i cosiddetti oneri di passaggio, cioè quelli che il soggetto privato versa per ottenere un collegamento diretto tra un proprio immobile ed una infrastruttura di trasporto (l’esempio classico sono le uscite della metropolitana che conducono direttamente ai centri commerciali oppure ai grandi edifici privati);

• developer contributions: il soggetto privato volontariamente decide di contribuire all’investimento infrastrutturale poiché egli stesso in primis ne beneficerà; • land leases and air-rights development: affitto o vendita dei terreni di proprietà

Figura 17 - Meccanismo del land lease 23

Inoltre, come ulteriore tipologia di “cattura del valore”, Ohland (2004) cita l’equity

participation, della quale riporta -ancora una volta- come esempio il caso della

BART (Bay Area Rapid Transit) di San Francisco: la Contra Costa Country

Redevelopement Agency, infatti, è diventata un equity partner nel joint developement project della BART in Pleasant Hill, coinvolgendo in maniera

unitaria i soggetti pubblici e privati per una nuova riconfigurazione dell’area e contribuendo al finanziamento dell’infrastruttura, delle abitazioni e dei servizi dedicati al tempo libero.

In Giappone, invece, i proprietari dei suoli che rientrano in un’area di sviluppo collaborano con il soggetto attuatore/costruttore ed istituiscono un'entità cooperativa per consolidare i terreni e sviluppare nuovi edifici, strade di accesso e spazi all’aperto. Per catturare i potenziali vantaggi di accessibilità conferiti dalla costruzione (o dalla rigenerazione) di una stazione, i comuni giapponesi offrono però anche altre opportunità, come ad esempio la modifica gli indici di zonizzazione per consentire la realizzazione di edifici di maggiore altezza e ad uso di tipo misto.

23_{Suzuki, Hiroaki; Murakami, Jin; Hong, Yu-Hung; Tamayose, Beth. 2015. Financing Transit-Oriented} Development with Land Values: Adapting Land Value Capture in Developing Countries. Urban

Development; Washington, DC: World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/21286 License: Creative Commons, CC BY 3.0 IGO

Figura 18 - meccanismo di consolidamento di un'area 24

Nell’attuazione di queste politiche, infine, i comuni possono avvalersi del supporto della Urban Renaissance Agency, un'istituzione amministrativa indipendente e semipubblica, nata nel 1955 sotto il nome Japan Housing Company, con finalità strettamente legate all'attuazione di politiche per l'housing. Nel corso degli anni questa agenzia ha mutato più volte forma, includendo tra le sue competenze altre attività legate al miglioramento della vivibilità dell'ambiente urbano, sino a trasformarsi – nell'anno 2004 – nell’attuale Urban Renaissance Agency24 _{che ha tra}

le sue finalità:

• la gestione di circa 750.000 immobili in tutto il Giappone che vengono immessi sul mercato a tariffe fisse, spesso senza la necessità di un garante, con formule di fitto che privilegiano le fasce deboli della popolazione, ovvero anziani e coppie con bambini;

• la promozione di grandi progetti di rinnovamento urbano che possano accompagnare lo sviluppo degli interventi infrastrutturali pubblici, specie nelle aree densamente popolate, agendo da intermediario tra i diversi

24 _{Murakami T. (Japan Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism MLIT), WB/MLIT} Knowledge Sharing Seminar “Sharing Good Practices on TOD”, 2015

portatori di interessi e coordinando le fasi di visioning, pianificazione ed attuazione di questi interventi;

• la partecipazione attiva in fase di attuazione dei progetti, in qualità di partner, finalizzata a garantire il raggiungimento degli obiettivi pubblici/sociali in gioco e ad assicurare una divisione dei ruoli tra il settore privato ed i comuni coinvolti;

• l’attuazione delle strategie di cattura del valore utili per finanziare gli interventi;

• il supporto alla ricostruzione delle aree colpite da catastrofi naturali, specialmente terremoti, e la diffusione degli interventi urbani per la prevenzione dei rischi.

In definitiva, lo studio delle pratiche LVC utilizzate per l’implementazione di progetti TOD consente di identificare alcune procedure e politiche chiave, che possono rappresentare un punto di riferimento quando si implementano progetti analoghi, anche su scala fortemente minore25_:

• in condizioni di libero mercato, il riassetto del territorio e i relativi piani di urbanizzazione sono strumenti fondamentali per l’applicazione dei criteri LVC al trasporto pubblico e per finanziare piani TOD nelle aree centrali o nelle frange urbane delle città. La loro attuazione richiede processi decisionali inclusivi, che tengano conto delle varie componenti sociali e che comprendano forme di incentivazione economica. Ciò per evitare che i processi abbiano tempi eccessivamente lunghi e che generino tensioni con le comunità;

• è necessario un certo grado di privatizzazione ferroviaria per applicare il concetto

Land Value Capture;

• le società di trasporto pubblico dovrebbero acquisire competenze in materia di investimenti immobiliari, urbanistica e marketing per delineare strategie di sviluppo appropriate, analizzare i profili del mercato, offrire servizi multipli e massimizzare l'incremento di valore delle proprietà nelle aree di stazione;

• gli investitori privati dovrebbero ottenere la possibilità di gestire a lungo termine le aree per poter generare ricavi in grado di remunerare l'investimento;

• la varietà di tecniche LVC disponibile deve essere adattata agli stakeholder, alle aree di intervento ed alla scala urbana della realtà in cui si desidera intervenire. Non c'è nessun singolo modello di sviluppo LVC che può risolvere tutti i problemi finanziari e spaziali;

25 _{Suzuki, Murakami, Hong and Tamayose , “Financing Transit‐Oriented Development with Land} Values”, 2015

• i rights of way (letteralmente, diritti di servitù) di una nuova linea ferroviaria o di una linea esistente possono essere sfruttati in modo innovativo dalle società di trasporto e dai governi locali, attraverso progetti di rigenerazione urbana. Questo può promuovere lo sviluppo di proprietà lungo la linea o nell'intorno di stazione e, allo stesso tempo, garantire un incremento dei passeggeri e delle entrate da sbigliettamento;

• i principali proprietari di terreni / strutture situate nei distretti TOD devono essere coinvolti sin dalla fase di programmazione degli interventi. In un processo inclusivo e trasparente, in cui sono ben chiare sia le risorse che le opportunità, è più probabile che questi contribuiscano attivamente alla riqualificazione dell'intera area e prendano iniziative per massimizzare il valore delle loro proprietà che si trovano nelle aree di influenza delle stazioni;

• per incrementale la qualità ambientale e del patrimonio costruito nell’area di influenza della stazione è necessario fornire bonus sostanziali in termini di densità e volumetria.