Il processo che ha portato, storicamente, alla realizzazione dell’ attuale ANAC si può suddividere in quattro differenti passaggi.
Il primo passaggio si ha, nel 2009 con il d.lgs. 150, con l’istituzione e regolazione (in particolare all’ art. 13) della Commissione per la valutazione, l’integrità e la trasparenza nelle pubbliche amministrazioni (CIVIT), che può considerarsi il punto di inizio, il nucleo organizzativo originario.
La Commissione nasceva per occuparsi in modo prevalente di tutti gli adempimenti centrali in materia di valutazione e misurazione della
perfomance, e, nonostante alcuni primi caratteri di indipendenza (in
particolare la necessaria conferma da parte delle Commissioni parlamentari con la maggioranza dei due terzi per la nomina effettuata dal Ministro per la pubblica amministrazione), essa fu a lungo soprattutto un ufficio distinto dall’ufficio ministeriale (il Dipartimento della funzione pubblica, di seguito DFP), ma fortemente sottoposto al suo indirizzo.
Lo stesso riferimento all’integrità nella denominazione della Commissione non dipendeva tanto dall’attribuzione di precise funzioni a garanzia dell’imparzialità dei funzionari, ma rifletteva piuttosto la volontà del legislatore dell’epoca (con particolare evidenza nel d.lgs. n. 150 del 2009) di riportare alla fonte legislativa (e al controllo statale) la disciplina di parte del rapporto di lavoro: si considerino in questa direzione le modifiche apportate dal d.lgs. n. 150 alla responsabilità
88 Cfr. R. Cantone e F. Merloni, (a cura di), La nuova Autorità nazionale
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disciplinare dei dipendenti pubblici, considerata soprattutto sul versante della prestazione lavorativa, mentre pochissima era l’attenzione ai profili dell’imparzialità dei funzionari pubblici.
Un’ “indipendenza” più rivendicata dalla Commissione (ad essa si deve l’aggiunta della prima “i” nella sigla adottata) che effettiva: appena abbozzata quanto alle procedure di nomina dei componenti e quanto ai requisiti per la nomina; assolutamente insufficiente quanto alle funzioni attribuite e quanto alla forte dipendenza dal Governo (in particolare il Ministro della pubblica amministrazione), sia sotto il profilo organizzativo (si consideri l’assenza,a differenza delle altre autorità indipendenti, di una dotazione organica propria e l’attribuzione di un contingente assai ridotto di personale, non più di trenta unità, necessariamente comandato da altre amministrazioni), sia sotto quello finanziario (non vi erano fonti autonome di entrata, la dotazione finanziaria era determinata annualmente con la legge di bilancio dello Stato).
Il secondo passaggio si ha con la legge n. 190 del 2012 (d’ora in poi “legge n. 190”), la quale (all’art .1, comma 289) individua espressamente
la CIVIT quale Autorità nazionale anticorruzione, con ciò adempiendo ad una precisa obbligazione contratta a livello internazionale, dal momento che molte convenzioni sottoscritte (e solo successivamente ratificate) dall’Italia in materia di lotta alla corruzione imponevano al nostro Paese di costituire un’autorità che si ponesse come forte punto di riferimento per le politiche di individuazione del fenomeno e di adozione delle misure necessarie per prevenirlo.
89 Legge 6 novembre 2012, n. 190, recante “Disposizioni per la prevenzione e la
repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione” (G.U.
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Si nota allora, evidentemente, che l’ANAC non nasca come entità autonoma, bensì sia frutto di una trasformazione di un altro ente pubblico, appunto la CIVIT90.
L’investimento che la legge anticorruzione fa nella CIVIT (di seguito, per il periodo che va fino al d.l. n. 101 del 2013, “CIVIT/ANAC”) è, però, ancora incompleto: mentre non vengono mutate le caratteristiche organizzative e di (relativa) indipendenza della Commissione (confermata nella struttura e nella composizione), l’attribuzione di funzioni in materia di anticorruzione e di trasparenza è ancora incerta, perché i compiti che la legge affida alla CIVIT si intrecciano, non sempre limpidamente, con i compiti attribuiti al Dipartimento della funzione pubblica.
Valgano al proposito due esempi: il Piano nazionale anticorruzione (di seguito PNA) è sì approvato dalla CIVIT/ANAC, ma il compito di predisporlo è affidato al DFP, tanto che il primo PNA, approvato nel 2013, deve essere ricondotto alla responsabilità politica del Dipartimento (e del Ministero della pubblica amministrazione) piuttosto che della Commissione (che ha finito per ratificarlo).
Anche in materia di vigilanza sull’effettiva adozione e sulla qualità dei Piani triennali di prevenzione della corruzione (di seguito PTPC) delle diverse pubbliche amministrazioni le funzioni erano distribuite in modo insoddisfacente: i PTPC adottati dovevano essere trasmessi al DFP e non alla CIVIT/ANAC, restando così evidente che i poteri di vigilanza continuavano a spettare all’ufficio ministeriale e non alla commissione91.
Successivamente con decreto legge n. 101 del 31 agosto 2013, convertito in legge n.125 del 2013 (in sede di conversione il d.l. n. 101
90 Cfr. ANAC, Piano di riordino 2014 nella versione del 30 dicembre 2014, ai sensi
dell’art .19, comma 3 del decreto legge del 24 giugno 2014, n. 90, convertito in legge 114 del 2014, sul sito istituzionale www.anticorruzione.it, pag.8.
91 R.Cantone e F.Merloni, (a cura di), La nuova Autorità nazionale anticorruzione,
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è stato largamente modificato) si ha il terzo passaggio: la CIVIT/ANAC diventa “Autorità nazionale anticorruzione e per la valutazione e per la trasparenza delle amministrazioni pubbliche” (ANAC )92.
L’intento originario del decreto legge sembrava essere quello di rinnovare per intero i componenti della Commissione.
A tal fine, mentre si confermavano nella sostanza la procedura e i requisiti di nomina dei tre componenti (la riduzione a tre era stata effettuata dall’art. 23 del d.l. n. 201 del 2011 che aveva ridotto il numero dei componenti per quasi tutte le Autorità indipendenti), si operava una netta distinzione tra le funzioni in materia di valutazione di perfomance (affidate provvisoriamente,all’ARAN) e le funzioni di anticorruzione e trasparenza, che restavano affidate all’Autorità,che a questo punto ha assunto, come già menzionato prima,una nuova denominazione: appunto Autorità nazionale anticorruzione e per la valutazione e per la trasparenza delle amministrazioni pubbliche, ma nei limiti già ricordati dell’incerta distribuzione tra l’Autorità e il DFP.
In sede di conversione parte del disegno coltivato nel d.l. n. 101 si offusca,perché la nuova disciplina,costruita sempre come modificazione dell’originario art. 13 del d.lgs. n. 150 del 2009, mantiene, abbastanza contraddittoriamente, alla CIVIT/ANAC tutte le sue funzioni (comprese quelle in materia di performance) e si limita a riformulare la composizione dell’organo dell’Autorità, che viene così definita: “organo collegiale composto dal Presidente e quattro componenti scelti tra esperti di elevata professionalità, anche estranei all’amministrazione, con comprovate competenze in Italia e all’estero, sia nel settore pubblico che in quello privato, di notoria indipendenza e comprovata esperienza in materia di contrasto alla corruzione, di management e misurazione della perfomance, nonché di gestione e valutazione del personale, senza
92 Art. 5, comma 3, d.l. n. 101/2013:
“ai sensi dell’articolo1, comma 2,della legge 6 novembre 2012 n. 190, la
Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche assume la denominazione di Autorità nazionale anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle pubbliche amministrazioni”.
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richiamare in modo esplicito le funzioni in materia di trasparenza (che si dovevano, però ritenere implicitamente confermate dalla nuova denominazione).
L’altra rilevante novità è la diversa legittimazione e posizione del Presidente e degli altri quattro componenti, in un organo che la legge considera espressamente come collegiale.
Mentre per tutti vale la procedura di nomina “ tenuto conto del principio delle pari opportunità di genere, con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, previo parere favorevole delle Commissioni parlamentari competenti espresso a maggioranza dei due terzi dei componenti, “il Presidente è nominato “su proposta del Ministro della giustizia e il Ministro dell’Interno”. Gli altri quattro componenti sono nominati “su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione”.
Confermati, poi, i precedenti requisiti, volti a garantire l’indipendenza dei componenti: oltre al requisito della competenza viene ribadito quello della non provenienza da cariche politiche o sindacali nei tre anni precedenti la nomina.
L’indipendenza soggettiva dei componenti è, infine, rafforzata dal divieto, di un secondo mandato, giustificato anche per la relativamente lunga durata dell’incarico (6 anni).
A conferma della diversa posizione, e legittimazione del Presidente e degli altri quattro componenti è seguita, poi, l’effettiva procedura di individuazione dei componenti del Collegio: dapprima si è provveduto alla nomina del Presidente (d.P.R. 4 aprile 2014) e solo successivamente alla nomina degli altri quattro ( d.P.R. 11 luglio 2014).
Da segnalare che, al fine di procedere alla proposta di nomina dei quattro componenti di propria spettanza, il Ministro della pubblica amministrazione ha autonomamente deciso di seguire una procedura aperta di interpello, con presentazione delle candidature, dei curricula e di brevi linee di indirizzo sulle attività da svolgere.
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La procedura non era prevista dalla legge, ma in tal modo si è contribuito ad accrescere, almeno potenzialmente, la credibilità e l’indipendenza personale dei nominati.
Infine, il quarto ed ultimo passaggio, che porta alla realizzazione dell’attuale ANAC, si ha con la ridefinizione delle funzioni dell’ANAC risultante dal d.l. n. 101 del 2013, con d.l. n. 9093, che costituisce nell’evoluzione organizzativa dell’ANAC, una vera e propria svolta. Il d.l.n.90, all’art.19, trasferisce all’ANAC tutti i poteri e le funzioni dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, di lavori, servizi e forniture (AVCP).
Tra le funzioni di vigilanza sui contratti pubblici, di lavori, servizi e forniture, trasferite all’ANAC, rilevano, in particolare, quelle di cui all’art.10 del d.l.24 aprile 2014, n. 66, convertito con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014 n. 89, che assieme al d.l. n. 90, contiene numerose disposizioni in materia di contratti pubblici relativi a lavori,servizi e forniture: si tratta di funzioni relative all’obbligo di utilizzo delle centrali di comittenza ed in particolare della CONSIP S.p.A. (oggi al centro di cronache giudiziarie): in tal modo, infatti, l’Autorità è anche coinvolta nella vigilanza delle politiche di spending
review94.
93 D.l. 24 giugno, n. 90, recante “Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza
amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari”, convertito, con
modificazioni, in legge 11 agosto 2014, n. 144.
94 Art.10, d.l. 24 aprile 2014, n. 66:
“Attività di vigilanza (rubrica così modificata dalla legge di conversione 23 giugno 2014, n. 89)
1. I compiti di vigilanza sulle attività finalizzate all'acquisizione di beni e servizi sono attribuiti all'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori servizi e forniture, che li esercita secondo quanto previsto dal decreto legislativo 12 aprile 2006,n. 163.2. Per le finalità di cui al comma 1, l'Autorità: a) può avvalersi del supporto della Guardia di finanza, della Ragioneria Generale delloStato, delle amministrazioni pubbliche, degli enti pubblici e degli organismi di diritto pubblico, sulla base di apposite convenzioni che possono prevedere meccanismi per la copertura dei costi per lo svolgimento delle attività di supporto; b) riceve dalle amministrazioni pubbliche i dati e i documenti di cui al comma 4, lettere a) e b); c)t rasmette alle strutture, agli uffici e agli organi preposti alle funzioni di controllodelle amministrazioni pubbliche
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Il d.l. n. 90, così, ridefinisce l’assetto dell’ ANAC sul piano delle funzioni attribuite e dell’organizzazione amministrativa di supporto. Non vengono modificati la composizione e i requisiti di nomina dell’organo collegiale, che anzi viene completato proprio nello stesso Consiglio dei ministri (13 giugno), nel quale da un lato si avvia la procedura di nomina dei quattro componenti mancanti e dall’altro viene approvato il testo del decreto legge (poi, in via definitiva, emanato il 24 dello stesso mese) e il testo del disegno di legge (poi presentato in Parlamento come AS n. 1577).
In termini giornalistici, si potrebbe parlare di un “pacchetto” omogeneo. Sul piano delle funzioni e dell’assetto organizzativo le scelte più rilevanti del decreto sono indubbiamente la soppressione dell’Autorità per la vigilanza dei contratti pubblici, (AVCP), causa il trasferimento dei suoi poteri all’ANAC, già menzionato, ed una più chiara divisione dei compiti tra l’Autorità e il Dipartimento della funzione pubblica.
dati e circostanze ritenuti rilevanti ai fini dell'esercizio delle predette funzioni.3. Il Ministro dell'economia e delle finanze individua, con proprio decreto, da emanarsi entro il 30 giugno 2014, le prestazioni principali in relazione alle caratteristiche essenziali dei beni e servizi oggetto delle convenzioni stipulate da Consip S.p.A. ai sensi dell'articolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488 cui è stato possibile ricorrere tra il 1° gennaio 2013 e la data di entrata in vigore del presente decreto. Entro 10 giorni dall'emanazione del decreto di cui al periodo precedente il Ministero pubblica sul proprio sito internet i prezzi relativi alle prestazioni individuate. 4. Entro il 30 settembre 2014, le amministrazioni aggiudicatrici di cui all'articolo 3, comma 25, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 trasmettono all'Osservatorio centrale di lavori, servizi e forniture dell'Autorità: a) i dati dei contratti non conclusi attraverso centrali di committenza di importo pario superiore alla soglia di rilevanza comunitaria aventi ad oggetto una o più delle prestazioni individuate dal decreto di cui al comma 3 del presente articolo, in essere alla data del 30 settembre 2014; b) i dati dei contratti aventi ad oggetto beni o servizi di importo pari o superiore allasoglia di rilevanza comunitaria e relativa determina a contrarre, in essere alla data del 30 settembre 2014, stipulati a seguito di procedura negoziata ai sensi degli articoli 56 o 57 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, ovvero a seguito di procedura aperta o ristretta di cui all'articolo 55 del medesimo decreto legislativo n. 163 del 2006 in cui sia stata presentata una sola offerta valida.5. Con deliberazione dell'Autorità sono stabilite le modalità di attuazione del comma 4 e individuati, in particolare, i dati oggetto della trasmissione.” Inoltre sul d.l.66 del 2014 e l’art. 10, citato, R.De Nictolis
offre interessanti spunti di riflessione in Le novità dell’estate 2014 in materia di
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, pag.6 ss., in www.federalismi.it,
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Dedicheremo, tra l’altro, un apposito paragrafo alla soppressione dell’AVCP e al consequenziale trasferimento delle relative funzioni all’ANAC.
Dal punto di vista generale la scelta appare dettata non solo dalla volontà di dare una svolta ai modi di svolgimento delle funzioni che la legge (in particolare il Codice dei contratti) ha nel tempo affidato alla disciolta Autorità,ma anche a rafforzare la stessa capacità organizzativa della “nuova” ANAC.
Non è un caso che il decreto attribuisca all’Autorità nuove funzioni e nuovi poteri (anche sanzionatori) e si preoccupi di garantire ad essa condizioni operative adeguate, ponendo, con il comma 8 dell’art.19, le strutture della soppressa AVCP già da subito al servizio dei compiti dell’ANAC (sono richiamati in particolare i nuovi compiti attribuiti dal comma 5).
La soppressione dell’AVCP non comporta affatto la soppressione delle sue funzioni e, soprattutto, dell’apparato organizzativo già posto a supporto dell’esercizio di queste funzioni.
Il d.l. n. 90 è chiaro nella volontà di dar luogo ad un’Autorità unificata, nei compiti e nell’organizzazione.
A questo ultime fine è prevista la predisposizione, da parte del Presidente dell’Autorità,di un “piano di riordino” da approvarsi con D.P.C.M. entro il 31 dicembre 2014.
Tale piano, di cui avremo sicuramente occasione, più avanti, di parlare più specificamente, deve riunificare non solo il complesso degli uffici, ma lo stesso personale dell’Autorità.
In un solo ruolo organico confluiscono: il personale già inserito nel ruolo della soppressa AVCP e il personale già in servizio presso la CIVIT/ANAC (ancora limitato al personale comandato da altre amministrazioni e personale assunto con contratti a tempo determinato, secondo l’impostazione che il d.lgs. n. 150 del 2009 aveva dato fin dall’origine all’allora CIVIT).
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Il compito affidato al piano è, quindi, quello di ridefinire per intero l’organizzazione dell’Autorità, evitando mere sovrapposizioni di apparati diversi, alla ricerca di un modello organizzativo unitario,nel quale gli uffici amministrativi diano un adeguato e omogeneo supporto al Presidente e al Consiglio per l’esercizio di tutte le funzioni dell’autorità, che le consideri quanto al loro oggetto (anticorruzione, contratti, trasparenza) ovvero quanto al loro contenuto (di regolazione, di vigilanza, di sanzione).
L’altra scelta, dalle implicazioni funzionali e organizzative molto rilevanti, consiste nella ridefinizione della distribuzione delle funzioni tra apparati ministeriali (in particolare il DFP) e l’Autorità.
Il decreto fissa un criterio di base, salvo rinviare a distinti atti la più attenta precisazione delle funzioni.
Il criterio base è la “concentrazione di funzioni”, a partire dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge (18 agosto 2014): da un lato la valutazione e misurazione della performance al DFP (comma 9 dell’art. 19), dall’altro tutte le funzioni in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza all’ANAC (comma 15). L’applicazione del criterio generale comporta, in particolare, due problemi interpretativi ed applicativi che riceveranno una specifica trattazione nel quarto capitolo: uno relativo all’individuazione delle funzioni che passano all’Autorità in materia di prevenzione della corruzione e un altro relativo all’individuazione e al passaggio delle funzioni in materia di trasparenza.
In via generale dalla disamina che abbiamo affrontato sulla genesi ed evoluzione storica della “nuova” ANAC, che, in base a ciò che abbiamo detto, è nata dalla fusione della precedente CIVIT (l’ANAC è frutto della trasformazione della CIVIT) e della soppressa AVCP, allora, si può dedurre che con il d.l. n. 90 l’ANAC abbia, rispetto al passato, assunto un carattere “nuovo”, elementi, cioè, di discontinuità rispetto al passato, trovando così nell’ordinamento una posizione più chiara perché
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essa diviene l’Autorità nazionale cui tutto il sistema Paese (istituzioni rappresentative, amministrazioni, cittadini) può guardare come soggetto titolare in proprio di funzioni decisive per prevenire corruzione, nell’esercizio di funzioni che in gran parte sono concentrate nell’Autorità.