2. Il Parlamento europeo e la politica estera, di sicurezza
2.3. Le competenze del Parlamento europeo
nell’attuazione dell’azione esterna dell’Unione europea:
le negoziazioni per gli strumenti finanziari 2014-2020
Le risorse finanziarie del bilancio Pesc si sono rivelate spesso inade-guate per garantire l’attuazione della politica estera e di sicurezza dell’Ue.
Nel corso degli anni, altri strumenti finanziari gestiti dalla Commissione
31 N. Helwig, P.I. Hrant Kostanyan, “The New EU Foreign Policy Architecture: Reviewing the first two years of the EEAS”, op. cit. p. 61.
32 A. Herranz-Surrallés, “Parliamentary Oversight of EU Foreign and Security Policy:
Moving Beyond the Patchwork?”, op. cit., p. 6.
33 Ibidem, p. 2.
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europea hanno assunto un’importanza determinante per raggiungere gli obiettivi dell’Unione in questi settori, ad esempio di materia di riforma del settore della sicurezza attraverso lo Strumento per la Stabilità (IfS) oppure di sostegno allo sviluppo delle capacità dell’Unione Africana in materia di pace e sicurezza attraverso l’African Peace Facility finanziata dal Fondo Europeo di Sviluppo (Fes). Per valutare appieno il ruolo svolto dal Parlamento europeo nella politica estera e di sicurezza dell’Ue occorre dunque investigare anche il peso assunto nelle negoziazioni per la defini-zione degli strumenti finanziari che ne consentono l’attuadefini-zione. Il Quadro Finanziario Multiannuale 2014-2020, adottato il 13 dicembre 2013 dopo diciotto mesi di intense negoziazioni tra Commissione, Consiglio e Parla-mento europeo costituisce un caso studio rilevante.
L’accordo prevede uno stanziamento di circa cinquantuno miliardi di euro suddiviso tra: lo Strumento di Assistenza Pre-Adesione (Ipa); lo Strumento Europeo di Vicinato (Eni), che sostituisce lo Strumento Euro-peo di Vicinato e Partenariato (Enpi); lo Strumento di Cooperazione allo Sviluppo (Dci); lo Strumento per la Stabilità e la Pace (Isp), che sostituisce lo Strumento per la Stabilità (IfS); lo Strumento europeo per la democra-zia e i diritti umani (Eidhr) e il nuovo Strumento di Partenariato (Pi)34. La posizione negoziale del Parlamento europeo comprendeva, oltre agli obiettivi di una maggiore sinergia tra i diversi strumenti dell’Ue per ac-crescerne l’efficacia, ad una maggiore visibilità dell’azione dell’Ue e ad una maggiore trasparenza e responsabilità collegata allo scrutinio del Parlamento europeo, la necessità di garantire una maggiore flessibilità per reagire tempestivamente a sviluppi inattesi e crisi, di coinvolgere la società civile e di promuovere la democrazia ed il rispetto dei diritti uma-ni come valori fondamentali dell’Ue35.
Tuttavia, il punto più controverso nelle negoziazioni è stato quello at-tinente i cosiddetti “atti delegati”. Gli atti delegati sono stati introdotti dal Trattato di Lisbona, il quale prevede che “un atto legislativo può delegare alla Commissione il potere di adottare atti non legislativi di portata ge-nerale che integrano o modificano determinati elementi non essenziali dell’atto legislativo” (articolo 290 Tfue) e conferisce sia al Parlamento
34 La Commissione AFET del Parlamento europeo ha competenza per IPA, ENI, ENPI, ISP, IfS, EIDHR e PI, mentre la Commissione per la Cooperazione allo Sviluppo (DEVE) ha competenza per DCI.
35 European Parliament, The EU’s 2014-2020 external financial instruments: An oppor-tunity for the European Parliament to play a greater role, Policy Briefing, Directorate-Gen-eral for External Policies, Policy Department, DG EXPO/B/PolDep/Note/2014_08, PE 522 .323, January 2014, p. 4, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/briefing_note/
join/2014/522323/EXPO-AFET_SP(2014)522323_EN.pdf.
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europeo che al Consiglio il potere di veto su questi atti, da esercitare ge-neralmente entro due mesi dall’adozione da parte della Commissione.36 Al fine di acquisire un ruolo maggiore nella programmazione dei nuovi strumenti finanziari, sia la Commissione Afet che la Commissione per la Cooperazione allo Sviluppo (Deve) del Parlamento europeo, rispetti-vamente nel luglio e nel settembre del 2012, hanno richiesto di consi-derare i documenti strategici e i programmi indicativi multiannuali degli strumenti finanziari come atti delegati37. Questa proposta del Parlamento europeo è stata a lungo osteggiata dalla Commissione europea e respinta dal Consiglio38.
Il compromesso finale non accoglie pienamente le richieste del Par-lamento europeo, che però è riuscito ad ottenere qualche concessione in termini di controllo, legittimità democratica, trasparenza e visibilità. In particolare, il compromesso prevede l’introduzione di allegati al Quadro Finanziario Multiannuale 2014-2020 che dettagliano la programmazione dei vari strumenti e possono essere modificati dalla Commissione attra-verso atti delegati. Inoltre, è previsto un dialogo strategico tra Parlamen-to e Commissione sugli strumenti finanziari esterni durante il quale la Commissione presenta al Parlamento la bozza di decisioni sulla program-mazione e specifica, per ciascun paese o tema, le allocazioni finanziarie per priorità, la scelta delle modalità di assistenza e i risultati attesi. Se i commenti e le raccomandazioni del Parlamento non sono prese in consi-derazione nel documento di programmazione finale, la Commissione può essere convocata dal Parlamento europeo per spiegarne le ragioni nelle Commissioni competenti. Infine, si prevede che vengano sviluppati una serie di indicatori specifici per valutare i risultati dei programmi, sui quali la Commissione deve riferire ampiamente al Parlamento39.
La richiesta del Parlamento europeo era tesa ad affermare una volta per tutte il potere di scrutinio sull’attuazione del bilancio dell’Ue da par-te della Commissione, una battaglia a lungo combattuta dal Parlamento e per la quale il Trattato di Lisbona ha offerto un utile appiglio. A questo riguardo, la Conferenza dei presidenti del Parlamento europeo ha adottato una posizione che prevede che, in seguito all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, i negoziatori del Parlamento europeo debbano insistere per l’inclusione di atti delegati in tutte le decisioni che riguardino gli obiettivi,
36 Ibidem, p. 5.
37 A. Herranz-Surrallés, The contested ‘parlamentarisation’ of EU Foreign and Security Policy: the Role of the European Parliament following the Treaty of Lisbon, op. cit, p. 14.
38 European Parliament, The EU’s 2014-2020 external financial instruments: An oppor-tunity for the European Parliament to play a greater role, op. cit., p. 5.
39 Ibidem, pp. 5-6.
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le priorità, i risultati e le allocazioni finanziarie in termini generali dell’U-nione40. In questa logica di posizionamento, la cooperazione con l’Alto Rappresentante e con il Seae in fase di programmazione degli strumenti finanziari esterni potrebbe essere determinante per il Palamento europeo.