attuali-tà. Non stupisce che il Presidente del Consiglio europeo abbia valorizzato il più possibile le nuove funzioni che le istituzioni sovranazionali hanno guadagnato dalle misure di contrasto alla crisi dell’eurozona: la Commis-sione ha ottenuto un potere di sorveglianza senza precedenti sui bilanci nazionali, la Corte di giustizia è stata investita di un controllo sulla traspo-sizione a livello nazionale delle regole fissate dal Fiscal Compact, e il Pe ha svolto un ruolo cruciale nella stesura del sistema di sorveglianza finan-ziaria e macroeconomica introdotto col Six-Pack. L’aumentata correspon-sabilità e interdipendenza fra Stati membri imposta dalla crisi avrebbero dunque rafforzato le istituzioni “centrali”49.
Si trascurano così tre elementi fondamentali. Anzitutto, il processo de-cisionale ha visto una pressoché completa emarginazione delle istituzioni sovranazionali. La Commissione vi ha svolto funzioni meramente ausilia-rie, senza entrare in un perimetro decisionale strettamente controllato dal Consiglio Europeo e in particolare dai Capi di governo dei due maggio-ri Stati membmaggio-ri e dal Presidente permanente50. Inoltre, ogni valutazione del peso della Commissione nell’equilibrio istituzionale va commisurata al modo in cui il potere di iniziativa che i trattati le intestano formalmente venga da essa esercitato sostanzialmente, oppure risulti dalla mera regi-strazione della convergenza di scelte dei governi nazionali: e la prassi era andata nella seconda direzione già prima che scoppiasse la crisi51. Con una Commissione ridotta al rango di “honest broker” fra Stati membri52, e
49 H.Van Rompuy, The discovery of co-responsibility: Europe in the debt crisis Speech at the Humboldt University, Walter Hallstein Institute for European Constitutional Law Berlin, 6 February 2012.
50 Fra i molti, S. Fabbrini, “Nell’Europa dei governi Roma gioca in panchina”, in Limes, 6/2011, p. 93.
51 R. Perissich, Realtà e mulini a vento. Il “metodo” dell’Unione dal Trattato di Roma al Consiglio europeo del 9 dicembre 2011, in www.astridonline.eu
52 M. Poiares Maduro, B. De Witte, M. Kumm, “The Euro Crisis and the Democratic Gov-ernance of the Euro: Legal and Political Issues of a Fiscal Crisis”, in European University
Il ParlamentoeuroPeocomeagenzIadIInnovazIonedell’unIoneeuroPea
Cesare Pinelli
un Pe reso ininfluente in sede Uem già a livello di diritto primario, ha pre-so il pre-sopravvento l’istituzione che già sulla base del pre-solo testo del Trattato di Lisbona era stata paragonata al monarca del primo costituzionalismo del XIX secolo53. Ma in tempi di crisi a destare allarme non è tanto l’ecces-siva concentrazione del potere nel Consiglio Europeo, quanto l’assenza di governo che ha dimostrato, al punto da far parlare di “preoccupante inevitabilità del metodo intergovernativo”54.
In secondo luogo, l’emarginazione delle istituzioni sovranazionali non è stata estranea alla frantumazione del quadro giuridico che risulta da misure spesso adottate tramite accordi internazionali. Quegli accordi non sempre sono stati stipulati dagli stessi Stati, senza contare che alcuni potrebbero non essere ratificati da tutti gli Stati dell’eurozona, mentre potrebbero esserlo da Stati membri dell’Unione che dell’eurozona non fanno parte. In particolare, il Fiscal Compact presenta effetti di geometria variabile tali da differenziare gli Stati dell’Unione in cinque o sei cerchi55. Non si vede come simile puzzle possa garantire una ragionevole integra-zione fra le politiche economiche degli Stati membri dell’Uem, nonché il reciproco rispetto delle attribuzioni di questi e degli Stati dell’Unione non appartenenti all’Uem quale sancito dall’art. 119 Tfue.
Ma la maggiore incongruità delle misure di contrasto attiene alla scelta di fondo di rispondere alla crisi con un’intensificazione della sorveglian-za delle politiche economiche nazionali in sede Uem, onde subordinare il sostegno finanziario agli Stati in difficoltà al rispetto da parte di questi ultimi delle regole fissate in comune, senza però toccare il totem del coor-dinamento. Questa “filosofia delle regole” viene apertamente professata in un Considerando di uno degli atti del Six Pack: “L’esperienza acquisita e gli errori commessi nel corso dei primi dieci anni dell’unione economica e monetaria evidenziano la necessità nell’Unione di una governance eco-nomica rafforzata, che dovrebbe fondarsi su una maggiore titolarità na-zionale delle regole e delle politiche stabilite di comune accordo, nonché su un quadro più solido a livello dell’Unione per la sorveglianza delle politiche economiche nazionali” (Considerando (8) del Regolamento Ue n. 1175 del
Institute, High-level policy seminar, The Democratic Governance of the Euro, 10 May 2012, p. 3.
53 C. Franzius, “Europaeisches Verfassungsrechtsdenken”, Mohr & Siebeck, Tuebingen, 2010, 58, rip. in J.Habermas, Questa Europa è in crisi, Laterza, Roma-Bari, 2012, p. 72.
54 O. Cramme, “The worrying inevitability of EU intergovernmentalism”, in Policy Network, 2 May, 2012, http://www.policy-network.net/pno_detail.aspx?ID=4165&ti-tle=The-worrying-inevitability-of-EU-intergovernmentalism.
55 Cfr. L.S. Rossi, “Fiscal Compact” e conseguenze dell’integrazione differenziata nell’Ue, in Gruppo di riflessione CSF-IAI sul Fiscal Compact, Torino, 4 maggio 2012.
Il ParlamentoeuroPeocomeagenzIadIInnovazIonedell’unIoneeuroPea
2011). E alla medesima filosofia si ispira il Tscg (Fiscal Compact): “pa-reggio del bilancio” secondo un’interpretazione specifica; procedure di sorveglianza rafforzata sul rispetto delle regole; istituzione di un “Vertice euro” fra Capi di Stato e di governo, la cui struttura e le cui funzioni cor-rispondono a quelle del Consiglio europeo come previste dal Trattato di Lisbona56.
L’obiezione che tali atti abbiano rafforzato la Commissione, dal mo-mento che le sue raccomandazioni o proposte si intendono adottate dal Consiglio se da esso non respinte a maggioranza qualificata (reverse vo-ting)57, coglie un punto importante della procedura concernente le mo-dalità di attuazione delle misure. Ma le valutazioni delle politiche eco-nomiche nazionali sono compiute alla stregua di indici caratterizzati da un aumento degli automatismi, e si innestano in un quadro organizzativo che continua a confondere i coordinatori con i coordinati, come già l’as-setto istituzionale dell’Uem risultante dal Trattato di Lisbona58. Da un lato le politiche economiche nazionali vengono sottoposte a regole molto più stringenti che in passato e a controlli sul loro rispetto ancorati al paradig-ma della condizionalità, dall’altro non si esce dal recinto di un’organizza-zione intergovernativa59.
Possiamo anche lasciare impregiudicata l’ipotesi che, nell’illusione di mantenere la propra indipendenza, ogni Stato membro cercherebbe di trarre così in un modo o nell’altro il massimo beneficio dall’Unione, fino a portare al disastro l’euro e l’Unione stessa60. Ma è certo che l’individua-zione degli “errori commessi nel corso dei primi dieci anni dell’unione economica e monetaria” rimane quantomeno controversa: eccesso di di-screzionalità lasciata agli Stati membri, come si assume nel citato Consi-derando, o confusione fra soggetti tenuti ad osservare le regole e soggetti tenuti alla sorveglianza sul loro rispetto? Il dilemma diventa insuperabile fino a quando non si esca dalla “filosofia delle regole”61.
56 G.L. Tosato, L’impatto della crisi finanziaria sulle istituzioni dell’Unione, Gruppo di riflessione CSF-IAI, Torino, 4 maggio 2012, in www.astridonline.eu
57 G.L. Tosato, L’impatto della crisi finanziaria, cit.; R.Dehousse, “La méthode commu-nautaire est-elle dépassée?”, in Bepa monthly brief, February 2012, p. 2.
58 Completing the Euro. A road map towards fiscal union in Europe. Report of the “Tom-maso Padoa-Schioppa Group”, Notre Europe, June 2012, p. 17.
59 G. Peroni, “Il Trattato di Lisbona e la crisi dell’Euro: considerazioni critiche”, in Il Diritto dell’Unione Europea, 4/2011, p. 996.
60 Così I. Pernice, International Agreement on a Reinforced Economic Union. Legal Opi-nion, gennaio 2012, in www.greens-efa.eu , 24.
61 Per una dettagliata critica alla “utopia del ‘Governo delle regole’”, N. Verola, Il gover-no dell’Euro, Firenze, Passigli, 2012, 163 ss. V. anche, nello stesso senso, S. Fabbrini, In-tergovernmentalism and its Outcomes: The Implications of the Euro Crisis on the European
Il ParlamentoeuroPeocomeagenzIadIInnovazIonedell’unIoneeuroPea
Cesare Pinelli