La politica estera, di sicurezza e di difesa dell’Unione europea

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Tra gli obiettivi fondamentali del Trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1 dicembre 2009, rientrano: (1) rafforzare la democrazia europea per accrescere la legittimazione dell’Unione tra i suoi cittadini; (2) accrescere l’azione europea a livello internazionale, soprattutto attraverso una Pesc più coerente e visibile.

In linea con l’obiettivo di garantire una maggiore unitarietà alla pre-senza e alla proiezione internazionali dell’Unione europea, il Trattato di Lisbona elimina la struttura “a pilastri” ed attribuisce personalità giuri-dica all’Unione (articolo 47 Tue). Questa volontà emerge anche dall’ap-proccio più ampio ed inclusivo all’azione esterna dell’Unione proposto dal Trattato. La Pesc, e la Psdc come sua parte integrante, vengono infatti collocate nell’ambito dell’azione esterna dell’Ue, che comprende anche la cooperazione allo sviluppo, l’aiuto umanitario, la politica commerciale, l’allargamento e la politica di vicinato. Inoltre, il Trattato identifica una connessione tra queste aree e alcune politiche tradizionalmente consi-derate interne all’Unione, ma che hanno una rilevanza per la sua azione esterna: ad esempio quelle relative ai settori dell’energia, dell’ambiente, delle questioni migratorie e così via.

Le norme principali in tema di azione esterna dell’Unione europea sono contenute nel Titolo V del Trattato sull’Unione europea (Tue) e nella Parte V del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (Tfue). La Po-litica estera e di sicurezza comune, che “riguarda tutti i settori della politi-ca estera e tutte le questioni relative alla sicurezza dell’Unione, compresa la definizione progressiva di una politica di difesa comune che può con-durre a una difesa comune” - è inserita pienamente in questo contesto, ma allo stesso tempo si differenzia dalle altre politiche e resta “soggetta a norme e procedure specifiche” (articolo 24.1 Tue). Queste caratteristiche di diversificazione sono meglio specificate nella parte dedicata alla Pesc e Psdc del Trattato sull’Unione europea (articoli 23-46 Tue) e possono sintetizzarsi come segue:

- prevalenza delle istituzioni a carattere intergovernativo (il Consiglio -europeo e il Consiglio dell’Unione europea) rispetto a quelle a carattere sovranazionale (Commissione europea, Parlamento europeo, Corte di giustizia) per la sua definizione, mentre la sua

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Nicoletta Pirozzi

attuazione è affidata in prima istanza all’Alto Rappresentante e agli Stati membri;

- l’unanimità come regola generale per l’adozione delle decisioni del -Consiglio dell’Unione europea e del -Consiglio europeo e l’esclusione dell’adozione di atti legislativi.

Nel tentativo di delineare un quadro coerente di riferimento per la po-litica estera dell’Ue, il Trattato di Lisbona stabilisce anche i principi che dovrebbero guidare l’azione degli Stati membri in questo settore: un so-stegno attivo e senza riserve alla politica estera e di sicurezza dell’Unione e spirito di lealtà e di solidarietà reciproca (articolo 24.3 Tue). Tuttavia, la portata di questa norma va letta in connessione con le due dichiara-zioni sulla Pesc (13 e 14) allegate all’Atto finale del Trattato di Lisbona, le quali salvaguardano espressamente le responsabilità e i poteri degli Stati membri nella formulazione e nella condotta delle loro politiche estere, di sicurezza e di difesa. Riguardo alla Psdc, il Trattato stabilisce che essa non pregiudica il carattere specifico della politica di sicurezza e di difesa di taluni Stati membri, rispetta gli obblighi degli Stati membri derivanti dalla loro adesione alla Nato, ed è compatibile con la politica di sicurezza e di difesa comune adottata in tale contesto (articolo 42.2 Tue).

I principi definiti dal Trattato di Lisbona per la politica estera e di sicu-rezza dell’Unione vanno dunque nel senso di un’azione esterna dell’Ue più inclusiva, multilaterale e coerente. Allo stesso tempo, il Trattato mantiene il carattere di specificità del settore della politica estera, di sicurezza e di difesa dell’Ue, che risiede in ultima analisi nella predominanza di regole e procedure di tipo intergovernativo, rispetto alle altre politiche esterne.

Pur riconoscendo il ruolo cruciale che gli Stati membri giocano ancora in questo ambito, i legislatori europei hanno cercato di sviluppare una serie di istituzioni e meccanismi che potessero creare un ambiente favorevole per un’azione più unitaria ed efficace dell’Ue, sia nel processo decisionale interno che sulla scena internazionale⁷.

In questo contesto, i nuovi poteri attribuiti dal Trattato di Lisbona al Parlamento europeo nel settore della politica estera, di sicurezza e difesa dell’Unione, possono sintetizzarsi come segue⁸:

-- Nomine: il Trattato di Lisbona stabilisce che l’Alto rappresentante

7 M. Comelli e N. Pirozzi, La politica estera dell’Unione europea dopo Lisbona, Appro-fondimenti dell’Osservatorio di politica internazionale n. 72, Roma, Istituto Affari Inter-nazionali, 11 febbraio 2013, http://www.iai.it/pdf/Oss_Polinternazionale/pi_a_0072.pdf.

8 Vedi anche A. Herranz-Surrallés, The contested ‘parlamentarisation’ of EU Foreign and Security Policy: the Role of the European Parliament following the Treaty of Lisbon, PRIF Report No. 104, Frankfurt am Main: Peace Research Institute Frankfurt, July 2011, p. 4,

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dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, in quanto Vice-Presidente della Commissione europea, è soggetto, collettivamente insieme agli altri membri della Commissione, ad un voto di approvazione del Parlamento europeo (articolo 17(7) Tue).

-- Consultazione: precedentemente, la Presidenza di turno dell’Ue era tenuta a consultare regolarmente il Parlamento europeo sui principali aspetti e sulle scelte fondamentali della Pesc. Il Trattato di Lisbona attribuisce questa funzione all’Alto Rappresentante ed estende la consultazione alla Psdc (articolo 36 Tue). L’Alto Rappresentante deve provvedere affinché le opinioni del Parlamento europeo siano debitamente prese in considerazione (articolo 36 Tue). Inoltre, il Trattato di Lisbona prevede la previa consultazione del Parlamento europeo da parte del Consiglio rispetto all’organizzazione e al funzionamento del Servizio europeo per l’azione esterna (Seae) (articolo 27(3) Tue) e per il rapido accesso agli stanziamenti del bilancio dell’Unione destinati al finanziamento urgente di iniziative nel quadro della Pesc (articolo 41(3) Tue).

-- Dibattito: originariamente previsto una volta all’anno sui progressi compiuti nell’attuazione della Pesc, ora si svolge due volte all’anno e comprende la Psdc (articolo 36 Tue).

-- Informazione: anche l’informazione al Parlamento europeo sull’evoluzione della Pesc, una volta responsabilità della Presidenza di turno e della Commissione europea, passa all’Alto Rappresentante e viene estesa alla Psdc (articolo 36 Tue). Dopo Lisbona, anche i Rappresentanti speciali possono essere associati all’informazione del Parlamento europeo (articolo 36 Tue). Inoltre, il Parlamento europeo deve essere informato, oltre che nel caso già previsto per l’instaurazione della cooperazione rafforzata (articolo 86 Tue), anche per l’attuazione della clausola di solidarietà (articolo 222(3) Tfue).

-- Approvazione: il Trattato di Lisbona ha notevolmente rafforzato il ruolo del Parlamento europeo nella procedura di adozione degli accordi internazionali. L’approvazione del Parlamento, precedentemente richiesta soltanto per gli accordi di associazione, quelli che creano un quadro istituzionale specifico o che hanno ripercussioni finanziarie considerevoli per l’Unione, viene estesa a tutti gli accordi che riguardano settori ai quali si applica la procedura legislativa ordinaria (articolo 217(6) Tfue).

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Nicoletta Pirozzi

Le nuove competenze attribuite al Parlamento europeo dal Trattato di Lisbona sembrano rispondere all’obiettivo di una maggiore legittimazio-ne dell’aziolegittimazio-ne dell’Uniolegittimazio-ne a livello internazionale, ed in particolare della sua politica estera, di sicurezza e di difesa. La necessità di attribuire pote-ri più ampi ed incisivi al Parlamento europeo nei settopote-ri della Pesc e del-la Psdc sembra in linea con il carattere di inclusività dell’azione esterna dell’Unione europea che deriva dalle innovazioni del Trattato di Lisbona.

Tuttavia, la persistenza del carattere marcatamente intergovernativo del-la politica estera, di sicurezza e di difesa dell’Ue limita del-la portata delle innovazioni introdotte, mantenendo questi settori distinti dal resto delle politiche di azione esterna e riportando la legittimazione parlamentare al rapporto tra parlamenti ed esecutivi nazionali.