La comunità internazionale risponde.

Alla luce di quanto enunciato e dall’analisi delle parti in gioco degli ultimi conflitti è possibile affermare che i foreign fighters sono considerati come un distinto e pericoloso attore nella guerra moderna. È necessario perciò sviluppare una chiara prospettiva della portata delle rivolte transnazionali nel corso del tempo e in tutto il mondo. Il ruolo dei combattenti stranieri è andato trasformandosi nel corso della storia dei conflitti mondiali portando all’evoluzione delle norme nazionali e internazionali, obbligando molti Paesi hanno a riformare nel corso dei secoli la propria legislazione per contrastare il fenomeno dei reclutamenti transnazionali. Gli Stati Uniti nel 1794 approvarono la Neutrality Act con la quale si rendeva illegale per i cittadini americani di arruolarsi nelle forze militari straniere a scapito della perdita della cittadinanza americana. Nel corso del ‘900 furono molti gli Stati che adottarono leggi di neutralità e la perdita della cittadinanza a seguito di condanna penale. Con lo scoppio della seconda guerra mondiale due terzi dei Paesi del mondo approvarono leggi contro il servizio di militari stranieri185.

La politica della Federazione Russa, istituita durante la guerra civile in Cecenia, fu improntata all’eliminazione immediata di qualsiasi straniero che venisse sorpreso a combattere dalla parte dei terroristi, provvedimento preso in particolar modo nei confronti dei combattenti canadesi dopo che ne fu identificato uno a Groznyj. Alcune fonti ufficiali definirono i foreign fighters in Russia come personale mercenario altamente addestrato, mentre altre li reputarono coinvolti nel conflitto grazie ai fondi illeciti delle forze ribelli, molte però sembrarono concordare che la motivazione principale fossero i tornaconti economici, e non cause religiose o nazionalismi. L’emittente televisiva Canadese nel 2004 affermò che “Magari erano solo dei semplici Musulmani che hanno sentito delle storie orribili riguardo la

185 _{(Thomson, 1994: 80-82).}

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condotta delle Forze Armate Russe e sono quindi stati invogliati a partecipare al conflitto per proteggere i diritti umani del Popolo Ceceno”.

Visto che la minaccia rappresentata dai “foreign fighters” non spaventa solo entro le frontiere dello stato in conflitto, diventa opportuno affrontare il tema a livello sia nazionale che internazionale, motivo per il quale in questa sede si intendono analizzare le recenti iniziative della Comunità internazionale volte a contrastare il fenomeno crescente dei “combattenti europei” che fanno ritorno. Verranno prese in considerazione le azioni delle Nazioni Unite, le iniziative adottate a livello regionale dall’Unione Europea e dal Consiglio d’Europa e la legge antiterrorismo italiana186. Prima di partire ad analizzare le risposte della comunità internazionale al fenomeno dei “foreign fighters” dobbiamo dare una definizione di terrorismo. Ci rendiamo subito conto che non ne esiste una definizione universale, bensì una serie di espressioni elaborate nei singoli contesti nazionali:

 Violenza premeditata e politicamente motivata, perpetrata con un target di non combattenti da parte di gruppi subnazionali o agenti clandestini, generalmente tesa a influenzare un pubblico (Codice USA)187;

 Atto violento e intenzionale, rivolto contro un soggetto che ricopra una carica istituzionale o contro soggetti indeterminati, finalizzato a diffondere il terrore nella collettività e determinato da ragioni politiche, purché non destinato all’eversione dell’ordinamento democratico, vale a dire al sovvertimento delle istituzioni democratiche di uno Stato (ordinamento italiano)188;

 Azione o minaccia d’azione mirata a influire sul governo o a intimidire la popolazione o una parte di essa come l’azione o la minaccia d’azione compiuta allo scopo di promuovere una causa politica, religiosa o ideologica. L’azione deve determinare un grave rischio per la salute e la sicuerezza della popolazione o di una parte della popolazione (Terrorism act 2000 Regno Unito)189;

 “La pratica politica di chi ricorre sistematicamente alla violenza contro persone o cose provocando un clima di terrore”190

186

Alì, A. La risposta della comunità internazionale.

187 _{Deriu, M. (2005). Dizionario Critico delle Nuove Guerre. P. 406} 188 _{Il terrorismo islamico ed internazionale. Disponibile su www. Diritto.it}

189 _{Barberini, R. la definizione di terrorismo internazionale e gli strumenti giuridici per contrastarlo.} 190

67

 Terrorizzare la popolazione attraverso atti violenti indiscriminati in vista di un fine politico o ideologico(nozione classica)191

 “atti criminali, inclusi quelli contro I civili, commessi con l’intento di provocare morte o gravi lesioni corporee o prendere in ostaggio, con l’intenzione di provocare uno Stato di terrore nel pubblico generale o in un gruppo di persone, intimidire la popolazione o obbligare un governo o un’organizzazione internazionale a fare o ad astenersi da fare qualsiasi atto che costituisce trasgressioni/attacchi allo scopo di o come definito nelle convenzioni internazionali e protocolli legati al terrorismo, sono sotto delle circostanze giustificabili dalle considerazioni di natura politica, filosofica, ideologica, raziale, etnica, religiosa o simile e invitare tutti gli stati a prevenire simili atti e se non previsti, di assicurare che tali atti siano puniti da pene consistenti con la loro morte”192

.

Per quanto riguarda la prima definizione essa esclude che il terrorismo possa essere messo in atto da parte di singoli individui, governi, stati, gruppi politici subnazionali, organizzazioni criminali e organismi internazionali, inoltre, non definisce l’unità di misura della violenza che ha senza dubbio un ampio raggio. Nell’ordinamento italiano la definizione di terrorismo è di natura sociologica

Nella definizione data dal Terrorism Act del 2000, il termine terrorismo viene ricondotto alle seguenti circostanze: a) Il compimento o minaccia di un'azione che presenta carattere di violenza grave contro individui, b) volta ad influenzare il governo o ad intimidire una parte di esso; c) tali azioni sono preposte allo scopo di supportare cause politiche, religiose o ideologiche; d) includono l'uso di armi da fuoco e/o esplosivi.193

La percezione del terrorismo è soggettiva e mutevole a seconda del periodo storico, del contesto socio-politico al quale si fa riferimento e dei diversi orientamenti politici esistenti. Tuttavia tutte le correnti pare abbiano concordato la necessità della sussistenza di tre elementi oggettivi per definire il fenomeno terroristico: la violenza (attuale o minacciata), l’ obiettivo politico comunque

191

Terrorizzare e Reprimere, Il terrorismo come strumento repressivo in continua estensione. www.infoaut.org

192 _{Tra le risoluzioni del Consiglio di Sicurezza l’unica che tenta una definizione del terrorismo è la} 1566 (2004) dell’8 ottobre 2004 in cui al par. 3 si afferma:

193

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concepito e l’ “audience” tipicamente anche se non esclusivamente vasta194. La specificità del terrorismo islamista, a differenza delle altre realtà terroristiche conosciute, è il suo carattere transnazionale, mentre i suoi obiettivi sono fondamentalmente locali. Il terrorismo per come lo conosciamo è un prodotto della modernità: l’idea secondo la quale dagli “atti di terrore” si possa dar vita a un “nuovo mondo”, deriva certamente dalla tradizione rivoluzionaria e dall’anarchismo europeo e non certo dalla tradizione islamica195.

Per quanto riguarda le misure adottate dagli organismi internazionali contro il fenomeno dei “foreign fighters”, molta importanza riveste la risoluzione del

Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite 2170 (2014)196 che impone, ai sensi del cap. VII della Carta, una serie di sanzioni individuali ai principali esponenti dell’Isis. La risoluzione è stata tardiva ed è arrivata quando ormai l’Isis aveva assunto il controllo di vaste aree dell’Iraq e della Siria arrivando a proclamare un Califfato sui territori conquistati in una prospettiva totalizzante (religiosa e politica) di unificazione dell’Islam sunnita. L’obiettivo della risoluzione 2170 consiste nell’inquadramento della lotta al terrorismo internazionale e l’apertura di un “nuovo fronte” contro il “Califfato Nero” e altri gruppi islamisti radicali come il Fronte di al-

Nusra riuscendo a superare le divisioni (interessi geo-politici differenti) dei diversi

attori internazionali che avevano fino allora bloccato il processo decisionale del Consiglio con riferimento alla gestione politica della crisi siriana. Con la presente risoluzione quindi si esprime l’unanimità della comunità internazionale nel ripudio del fenomeno dello Stato Islamico e dei “foreign fighters”. Il fine ultimo della risoluzione è quello di confermare che il regime di sanzioni mirate (“liste nere197_”) imposto a livello europeo dalla risoluzione 2001/931/PESC nei confronti di Al- Qaeda e dei suoi affiliati è applicabile anche all’Isis e al-Nusra.

Nello stesso anno, a Settembre il Consiglio di Sicurezza ha emanato all’unanimità, ad integrazione della 2170, la risoluzione 2178 con la quale il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite ha inteso affrontare il dilagare del fenomeno dei foreign fighters, introducendo la nozione di ‘foreign terrorist fighter’, definendola come segue:

194

Centro italiano Studi per la pace, La definizione di terrorismo internazionale e gli strumenti giuridici per contrastarlo. www.studiperlapace.it

195_{Deriu, M. (2005). Dizionario Critico delle Nuove Guerre.. Pp. 415-416} 196_{Risoluzione 2170 (2014)}

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“individui che viaggiano verso Stati diversi dal proprio Stato di residenza e nazionalità con lo scopo di perpetrare, pianificare, preparare o partecipare ad atti terroristici oppure fornire o ricevere formazione terroristica in connessione con il conflitto armato”. I tre elementi essenziali della definizione sono il carattere ‘straniero’ dei combattenti; la loro qualificazione come terroristi; la loro partecipazione a un conflitto armato. Va subito rilevato che la decisione del Consiglio di qualificare ulteriormente i combattenti stranieri come ‘terroristi’, crea conseguenze problematiche, soprattutto rispetto al coordinamento delle misure là contenute con le norme del diritto internazionale umanitario. A questa espressione sono dedicati i paragrafi 7-10 del dispositivo legalmente vincolante per tutti gli Stati membri dell’Onu. In tali paragrafi il Consiglio ha invitato gli Stati membri ad adottare misure nazionali necessarie a intensificare i controlli alle frontiere per prevenire ed impedire i movimenti dei combattenti dal loro territorio per unirsi ai gruppi di terroristi e perseguire/condannare i terroristi (o presunti tali), accrescendo così la cooperazione internazionale anche attraverso accordi bilaterali nonché lo scambio di informazioni tra forze di polizia e servizi d’informazione. Le citate misure sono atte a “prevenire il reclutamento, l’organizzazione, il trasporto e l’equipaggiamento di individui che si recano in altri Stati allo scopo di pianificare, preparare o attuare atti terroristici, oppure di fornire o ricevere addestramento terroristico e finanziamenti per tali attività”. Sono stati inoltre ribaditi gli obblighi nascenti da precedenti risoluzioni anti-terrorismo in materia di circolazione di terroristi, di fornitura di armi e di sostegno finanziario, inclusa l’iscrizione nelle “liste nere” di chi facilita il reclutamento e gli spostamenti di combattenti stranieri. La risoluzione 2178 esprime in generale «preoccupazione per la costituzione di reti terroristiche internazionali», lasciando ogni Stato libero di stabilire quali siano i gruppi terroristici da combattere198 in modo da creare, a differenza delle precedenti, degli obblighi giuridici in capo agli Stati membri per il contrasto dei sopra citati fenomeni e meritandosi, infine, il plauso di «risoluzione storica» da Barack Obama, in veste di presidente del Consiglio di sicurezza dell’Onu. Inoltre, occorre sottolineare che la ris. 2178 deve essere inserita nel contesto delineato in particolare dalle ris. 2170 (2014) e 2199 (2015), le quali contengono una serie di misure finalizzate primariamente a prosciugare le fonti di finanziamento dello Stato islamico

198

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in Iraq e nel Levante (ISIL), che ha assunto il controllo di ampi territori in Siria e in Iraq. Quest’ultima si concentra su quattro flussi di denaro che fanno parte del business dell’Isis e di al-Nusra, i quali sono:

 Esportazioni illegali di greggio;

 Saccheggi e traffico clandestino di antichità;

 Riscatti (il pagamento dei riscatti viene considerata una violazione degli obblighi legali internazionali;

 Donazioni esterne199 . La risoluzione 2178 si fonda su tre pilastri:

 il contrasto alla radicalizzazione e all’estremismo;

 l’introduzione di misure di prevenzione volte a controllare i movimenti di sospetti terroristi;

 l’approvazione di nuove fattispecie incriminatrici che estendano l’ambito della repressione statale erigendo a reati atti c.d. preparatori, ossia che precedono la commissione di un atto terroristico.

Inoltre, obbliga gli Stati a criminalizzare tre categorie di condotte: l’uscita dallo Stato di cittadinanza o residenza al fine di porre in essere attività terroristiche; il procacciamento di fondi utili a finanziare tali viaggi; e l’organizzazione dei viaggi suddetti, incluso il reclutamento di individui che ne vogliano far parte.

Benché la partecipazione dei foreign fighters sia un fenomeno rilevabile in una pluralità di contesti bellici a livello globale, nell’ottica delle Nazioni Unite esso di fatto risulta intimamente legato ai recentissimi conflitti in Siria e Iraq e all’offensiva dello Stato islamico e di Al Qaeda e affiliati200.

In seguito alle risoluzioni 2170 (2014), 2178 (2014) e 2199 (2015) del Consiglio di Sicurezza dell’Onu gli Stati membri hanno gradualmente emanato le leggi antiterrorismo, delle quali le principali verranno analizzate in questo elaborato. Nei giorni immediatamente successivi all’attacco terroristico di Parigi contro la redazione del giornale satirico Charlie Hebdo, del gennaio 2015, i governi dei Paesi europei hanno espresso la necessità di realizzare un ulteriore intervento legislativo d’urgenza per contrastare il sempre più preoccupante fenomeno dei foreign fighters,

199

Isis: Consiglio di Sicurezza approva stop finanziamenti, Italia co-sponsor.

200 _{Il Consiglio di Sicurezza torna a legiferare nella Risoluzione 2178 (2014) sui “combattenti} terroristi stranieri”.

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in modo da attuare così gli obblighi internazionali vigenti in materia, in particolar modo quelli previsti dalle risoluzioni Consiglio di sicurezza del 2014.

Nel luglio del 2014, il governo di Parigi si anticipava annunciando un nuovo percorso di riforma delle leggi nazionali antiterrorismo che prevedeva modifiche atte ad intervenire sulla libertà di movimento individuale, sulle fonti di finanziamento, sulle comunicazioni via Internet e finalizzato a fornire gli strumenti necessari per contenere il nuovo fenomeno dei foreign fighters per garantire la sicurezza nel Paese. Il 13 novembre 2014 il Parlamento francese ha adottato la nuova legge antiterrorismo

“Loi n° 2014-1353” come nell’apparato legislativo italiano (che vedremo

successivamente), questa ha introdotto nuove fattispecie con relative sanzioni penali e amministrative nei confronti dei “foreign fighters”. I lavori iniziali del progetto della suddetta legge erano iniziati a seguito dell’attentato eseguito da Mehdi Nemmouche, il ventinovenne franco-algerino, accusato di essere l’autore della strage del Museo ebraico di Bruxelles (maggio 2014), come i lavori progettuali della precedente legge antiterrorismo (2012)201. A differenza dell’Italia le autorità francesi erano già da anni a conoscenza dei viaggi intrapresi, dopo essersi avvicinati alle idee dell’Islam radicale, da cittadini francesi per recarsi in zone di conflitto per apprendere l’utilizzo delle armi e le basilari tecniche di guerriglia, con l’obiettivo di colpire una volta rientrati in patria. Quindi la legge del dicembre 2012 aveva già esteso l’applicazione del codice penale agli atti di terrorismo commessi all’estero da parte di un cittadino francese o di una persona residente abitualmente sul territorio francese. La legge del novembre 2014 ha rinforzato quindi le disposizioni vigenti introducendo quattro principali innovazioni normative:

 possibilità di vietare la partenza dal territorio nazionale di persone sospettate di voler partecipare ad attività riconducibili ad organizzazioni terroristiche (può estendersi per un periodo di sei mesi, rinnovabile entro un massimo di due anni);

 la possibilità di vietare agli stranieri non residenti ritenuti una minaccia per la sicurezza di entrare o di permanere nel Paese;

 la previsione di nuove fattispecie di reato e di pene aggiuntive per le azioni di supporto e incitamento al terrorismo;

201

legge n° 2012-1432 del 21 dicembre 2012 sulla sicurezza interna18) era stata a sua volta approvata d’urgenza meno di due anni prima, a seguito degli attentati di Tolosa e Montauban messi a punto da Mohammed Merah, anch’egli recatosi precedentemente in Pakistan e Afghanistan per essere addestrato militarmente.

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 il blocco e la rimozione dei siti Internet che incitano o esprimono supporto ad attività terroristiche;

Nel corso dei mesi successivi all’approvazione della legge, sono stati pubblicati i decreti attuativi delle varie misure previste. Il 14 gennaio 2015, a pochi giorni dagli attentati di Parigi, veniva approvato quello relativo al divieto per i cittadini francesi sospettati di voler diventare foreign terrorist fighters di uscire dal territorio nazionale, mentre quelli relativi al blocco dei siti incitanti all’azione e alla loro cancellazione dai motori di ricerca sono stati pubblicati rispettivamente il 4 febbraio e il 4 marzo dello stesso anno.

Nel febbraio 2015, seguendo l’input francese, il Consiglio dei ministri italiano ha approvato un decreto legge riguardante misure urgenti per il contrasto del terrorismo, anche di matrice internazionale nonché la proroga delle missioni internazionali delle Forze armate e di Polizia, iniziative di cooperazione allo sviluppo e sostegno ai processi di ricostruzione e partecipazione alle iniziative delle Organizzazioni internazionali per il consolidamento dei processi di pace e di stabilizzazione202. Convertito in legge il 15 aprile 2015, il presente decreto prevedeva sul piano penale:

 introduce una nuova figura di reato destinata a punire chi organizza, finanzia e propaganda viaggi per commettere condotte terroristiche (reclusione da tre a sei anni);

 la punibilità del soggetto reclutato con finalità di terrorismo anche fuori dai casi di partecipazione ad associazioni criminali operanti con le medesime finalità (in precedenza veniva sanzionato solo il reclutatore);

 la punibilità di colui che si “auto-addestra” alle tecniche terroristiche(veniva punito solo colui che veniva addestrato da un terzo);

 l’introduzione di specifiche sanzioni, di ordine penale ed amministrativo, destinate a punire le violazioni degli obblighi in materia di controllo della circolazione delle sostanze che possono essere impiegate per costruire ordigni con materiali di uso comune.

Inoltre sul piano amministrativo vi sono ulteriori sanzioni applicabili ai soggetti accusati di terrorismo e ai “foreign fighters” quali la possibilità di applicazione della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza ed il ritiro del passaporto. La legge,

202

Comunicato stampa del consiglio dei ministri n.49 contrasto del terrorismo e missioni. http://www.governo.it

73

altresì, aggiorna gli strumenti di contrasto all’utilizzazione della rete internet per fini di proselitismo e agevolazione di gruppi terroristici. Nell’art.270 bis del Codice Penale sono adesso puniti coloro che partecipano ad associazioni “cellulari” o “a rete” finalizzate al compimento o al supporto di azioni terroristiche attraverso il proselitismo, la diffusione di documenti di propaganda, la predisposizione o acquisizione di armi o documenti falsi, l’arruolamento, l’addestramento e, in alcuni casi, la semplice organizzazione dei viaggi all’estero di persone arruolate203

.

Nel giugno 2015 è stata la volta della Germania ad approvare una legge antiterrorismo che ha introdotto il crimine di viaggiare fuori dal Paese con l’intento di ricevere addestramento da gruppi terroristi e ha aggiunto al Codice Criminale il reato di finanziamento a gruppi terroristici imponendo restrizioni accessorie sulla carta d’identità nazionale ed il passaporto di coloro che vengono considerati foreign

fighters. Nonostante ciò le autorità tedesche hanno registrato nello stesso giugno un

aumento di questi nel territorio nazionale da 550 a 700 unità204.

Per quanto riguarda il Regno Unito possiamo notare che nel periodo anteriore al 2015 4 alle risoluzioni 2170 e 2178 questo si era già dotato di analoghe misure per il contrasto di attività terroristiche, come: la sezione 41 del Terrorism Act

2000 che aveva attribuito alle forze di polizia il potere di procedere all’arresto di un

individuo “reasonably believed to be a terrorist” per un periodo massimo di 14 giorni senza la necessità di un mandato d’arresto né di un’imputazione, salva conferma dell’arresto da parte del giudice entro 48 ore. Inoltre, la sezione 44 dello stesso atto aveva introdotto un potere di “stop and search” in capo alle forze di polizia in presenza di un ragionevole sospetto che un atto di terrorismo potesse avere luogo.18 Ancora, lo Schedule 7 del Terrorism Act 2000 attribuiva al personale di frontiera di stanza presso porti ed aeroporti il potere di fermare, interrogare e ordinare la detenzione (per un massimo di 9 ore) di individui allo scopo di determinare un loro eventuale coinvolgimento in attività terroristiche. Il Prevention of Terrorism Act

2005 aveva introdotto i c.d. control orders, provvedimenti

“contro un individuo che impone obbligazioni su di esso per scopi connessi con membri difensori del pubblico dl rischio di terrorismo”. Nei quali era previsto addirittura il divieto di fare ingresso o uscire dal Regno Unito, o di muoversi liberamente al suo interno e assicurava il potere di sequestrare il passaporto

203

Art. 270 bis Codice penale 204

74

dell’individuo per tutta la durata del provvedimento. Nel 2011 il sistema dei control

orders è stato modificato attraverso il Terrorism Prevention and Investigation Measures Act 2011 che, nell’introdurre le c.d. terrorism and prevention measures, ha

apportato due principali correzioni al modello precedente per rafforzarlo sotto il