Legislazione: artt. 2, 3, 24, 42 e 97 Cost- 822, 832, 2043 e 2697 c.c. – 40 c.p.- 49 c.n.- legge 27-01-1977 n.
10- 18 l. 28-02-1985 n. 47- legge 24-03-1989 n. 122- legge 07-08-1990 n. 241 – art. 19 d.lgs 08-11-1990 n.
374- D.P.R. 08-06-2001 n. 327, D.P.R. 06-06-2001 n. 380.
Dal concetto giuridico di costruzione scaturisce l’obbligo di richiedere e munirsi di relativo titolo edilizio e, quindi, il versamento del contributo di costruzione.
In tal senso, si intendono tutti quei manufatti che, anche se non necessariamente infissi al suolo e pur semplicemente aderenti a questo, alterino lo stato dei luoghi in modo stabile, non irrilevante e non meramente occasionale: deve, cioè, trattarsi di opere che attuino una trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, con perdurante modifica dello stato dei luoghi, anche in assenza di opere murarie (Cons.
Stato sez. VI 5-08-2013 n. 4086).
La natura precaria non si configura nella temporaneità della destinazione soggettivamente data all'opera dal costruttore ovvero nella non-incardinazione al suolo e nella smontabilità o facile rimovibilità (Cons.
Stato sez. V 07-08-2014 n. 4217) bensì nell’intrinseca destinazione materiale di essa ad un uso realmente precario e temporaneo, per fini specifici, contingenti e limitati nel tempo e cioè per la sua oggettiva funzione (T.A.R. Lazio- Roma n. 9386/2013, T.A.R. Lombardia- Milano n. 2210/2013, T.A.R. Toscana n.
943/2012, T.A.R. Campania- Napoli n. 1220/2012, Cons. Stato sez. VI n. 986/2011).
Bisogna, quindi, distinguere l’opera precaria, esonerante dall'obbligo del possesso del relativo titolo edilizio (Cons. Stato, sez. IV, n. 6615/2007), dall’opera stagionale in quanto quest’ultima, se associata ad uno stabile aumento di volumetria, mira presuntivamente al soddisfacimento di interessi non occasionali e stabili nel tempo, come in caso di struttura vecchia e fatiscente, a nulla rilevando la precarietà strutturale del manufatto, la rimovibilità della struttura e l'assenza di opere murarie (Cons. Stato sez. VI n.
2842/2014, T.A.R. Piemonte sez. II n. 1103/2014, Cons. Stato sez. V 02-05-2001 n. 2471, Cass. sez. III pen. 19-02-2004 n.6930).
Per stabilità deve, cioè, intendersi non l'inamovibilità della struttura bensì l'oggettiva destinazione della stessa a soddisfare un bisogno non provvisorio, non temporaneo o non contingente (Cass. 15-04-2005 n.
14044), come nel caso di
“occupazione di un tratto di arenile effettuata con un rimorchio al quale siano state tolte le ruote (Cons. Giust. Amm. Sicilia 18-03-1998 n. 167)”,
per cui si rende necessario il provvedimento pubblicistico ad hoc (Cass. sez. III pen. 30-05-2007 n.
21220):
“è, quindi, legittimo il provvedimento con cui il Comune ordini la rimozione di una "casa mobile" occupata permanentemente da una famiglia di nomadi in quanto realizzata senza il preventivo rilascio del permesso di costruire (T.A.R. Piemonte sez. II 16-09-2014 n. 1470)”.
Così, il mantenimento in opera come permanente di struttura edile autorizzata come precaria configura una condotta punibile, come nel caso di
“un box in struttura metallica, adibito a chiosco-bar, in zona sottoposta a vincolo ambientale (entro Ia fascia dei trenta metri dal demanio marittimo), inizialmente autorizzata come opera stagionale e poi mantenuta in via permanente, senza il necessario permesso di costruire (Cass. sez. III pen. 11-09-2006 n. 29871)”.
Il prodromico provvedimento amministrativo è, cioè, necessario in caso di modificazione dello stato dei luoghi, come nel caso di
38
“realizzazione di una pavimentazione in conglomerato cementizio (Cass. sez. III pen. 04-09-2014 n. 36852)”,
ovvero in caso di trasformazione urbanistico-edilizia del preesistente manufatto comportante un incremento dei volumi e, quindi, di
“realizzazione di una veranda su un balcone, chiusa sui lati (Cons. Stato Sez. VI n. 17/2014, T.A.R. Lazio Sez. I-quater n.
7807/2012)”.
Così, le opere realizzate contra legem su suolo demaniale ovvero su suolo di proprietà pubblica vanno demolite e non è possibile applicare il disposto sanante mediante pagamento di una sanzione pecuniaria per le ipotesi di annullamento del permesso di costruire: la ratio della legge speciale, infatti, è tutelare l’affidamento del soggetto che abbia edificato in virtù di titolo edilizio solo successivamente annullato e, quindi, esso è insussistente in caso di realizzazione di opere ab initio sine titulo, con titolo rilasciato solo successivamente a sanatoria ed annullato in sede giurisdizionale (T.A.R. Campania 10-10-2014 n. 5261 T.A.R. Campania sez. VII 22-03-2012 n. 1445, T.A.R. Puglia-Bari sez. III 18-10-2010 n. 3675, T.A.R.
Sicilia - Palermo Sez. II n. 2418/2011 e Cons. Stato Sez. IV 10-08-2011 n. 4770).
E’ da tenere presente che, in caso di subentri o volture di concessioni,
non è obbligatorio richiedere l’autorizzazione doganale quando il cambio di gestione non comporta variazioni plano- volumetriche dello stato di fatto esistente.
Non sussiste, invece, il fumus per procedere al sequestro preventivo di
“case mobili ancorate nell'area di campeggio in modo temporaneo o con mezzi facilmente smontabili (Cass. sez. III pen. 24-01-2014 n. 3572)”.
Segnatamente, si configura intervento edilizio, richiedente quindi titolo autorizzatorio, quando l'opera:
“non è rimovibile facilmente ovvero realizza una significativa incidenza o una modifica permanente all'assetto del territorio, sempre riscontrabile quando l'opera realizzata è destinata a soddisfare un'esigenza non transeunte (Cass. sez. III 14-05-2013 n.
37582); incrementa la superficie coperta rispetto a quella autorizzata (Cass. sez. III 28-06-2012 n. 33365); modifica la destinazione d'uso dell'immobile, pur senza la realizzazione di opere edilizie, qualora la trasformazione comporti funzioni e utilità contrarie alle previsioni dello strumento urbanistico (Cass. sez. III 17-01-2012 n. 4943) ed anche nel caso di una concreta alterazione dell'originaria consistenza sostanziale di un manufatto in relazione alla volumetria, alla destinazione o all'effettiva utilizzazione, tale da determinare un mutamento dell'insieme delle esigenze urbanistiche valutate in sede di pianificazione (Cass.
sez. III 22-09-2011 n. 36104)”,
ovvero
“quando l’opera sia priva del carattere dell’amovibilità, come le serre (Cass. sez. III 10-04-2013 n. 37139); sia dotata di estesa pavimentazione; in caso di trasformazione di locali interni non abitabili in locali abitabili, potendo anche le sole opere interne integrare una modifica di destinazione d'uso penalmente rilevante (Cass. 30-08-2013 n. 43885), di realizzazione di campeggi (Cass. sez. III 04-06-2013 n. 29731), impianti fotovoltaici (Cass. sez. III 26-02-2013 n. 20403), opere di spianamento e riporto di terreno (Cass. sez. III 22-02-2012 n. 29466), installazione di pannelli autostradali a messaggi variabili in zona sismica (Cass. sez.
III 11-04-2012 n. 24086), parcheggi realizzati nelle aree urbane fuori dal perimetro dell'edificio e quelli, sotterranei o meno, costruiti fuori del centro urbano (Cass. sez. III 01-12-2011 n. 2191), opere interne quando comportino aumento di unità immobiliari o modifiche dei volumi, dei prospetti e delle superfici ovvero mutamento di destinazione d'uso (Cass. sez. III 24-11-2011 n. 47438), parti dell’edificio destinate ad estendere ed ampliare la consistenza del fabbricato (Cass. sez. II civ. 30-01-2014 n.
2094)”.
A riguardo, va sottolineato che non possono qualificarsi quali volumi tecnici, esclusi dal computo della volumetria, quelle parti del fabbricato che si pongono a sua integrazione, come nel caso di
“un torrino, in quanto essendo una costruzione che si eleva al di sopra della linea di gronda di un preesistente fabbricato determina un aumento della volumetria precedente (Cons. Stato sez. VI 31-03-2014 n. 1512), e di un sottotetto: è da notare che l’accorpamento di un sottotetto con l'unità abitativa sottostante e la trasformazione di parte di una tettoia in terrazzino con realizzazione della relativa copertura comportano la modifica dell'originaria destinazione del locale sottotetto con conseguente aumento della volumetria complessiva impiegabile ad uso abitativo (Cass. sez. III pen. 06-05-2014 n. 18709)”.
La natura ovvero il regime giuridico del suolo influenza la tipologia ovvero la classificazione delle opere e la qualificazione del bene, utile ai fini dell’applicazione del canone (Cons. Stato sez. VI 10-06-2013 n.
3196): così, in ambito di occupazioni del demanio marittimo (circ. Ag. Demanio n. 7162/ DAO del 21-02-2007 e n. 9801 del 09-03-21-02-2007), si distingue tra aree scoperte
39
“ovvero gli arenili, le superfici libere da qualsiasi edificazione, le aree costituenti o utilizzate per piattaforme e piazzali (solo se suscettibili di autonomo e separato utilizzo, non contigui e/o non asserviti ad opere amovibili o inamovibili oggetto di specifico utilizzo), percorsi e simili (solo i marciapiedi di camminamento scoperti), sia pure asfaltati o cementati ovvero ricoperti da altro materiale idoneo allo scopo su cui non insistono edificazioni che sviluppano volumetria utilizzabile o praticabile”,
opere amovibili o di facile rimozione,
“come impianti, manufatti, opere le cui strutture possono essere realizzate con montaggio di parti elementari leggere perché costruite, ad es., con strutture a scheletro leggero in conglomerato cementizio prefabbricato, in acciaio, in legno o con altro materiale leggero, su piattaforma, appoggiate sul suolo o interrate/immerse e le fondazioni (e l’intera struttura) devono essere recuperabili e riproponibili altrove con semplice rimontaggio senza che ciò comporti necessariamente la distruzione parziale o totale del manufatto”,
opere inamovibili o di difficile rimozione,
“impianti, manufatti, opere aventi struttura stabile, in muratura in cemento armato, in sistema misto, realizzate con elementi di prefabbricazione di notevole peso la cui rimozione comporti necessariamente la distruzione parziale o totale del manufatto e non ne consenta la recuperabilità”
ed, infine, pertinenze demaniali acquisite allo Stato, in caso di opere non amovibili alla scadenza della concessione, salvo che non sia diversamente stabilito nell’atto.
Bisogna, quindi, focalizzare sulle nozione di inizio e di fine dei lavori, anche allo scopo della rubricazione delle condotte e degli obblighi derivanti.
L’inizio dei lavori può ritenersi sussistente quando le opere intraprese siano tali da manifestare una effettiva volontà di realizzare il manufatto assentito (Cons. Stato sez. IV 11-04-2014 n. 1740, 20-12-2013 n. 6151 e 15-04-2013 n. 2027, sez. V 15-07-2013 n. 3823) e, quindi, quando vi sia concentrazione di mezzi e di uomini e, cioè, l’impianto del cantiere, l’innalzamento di elementi portanti, l’elevazione di muri e l’esecuzione di scavi coordinati al gettito delle fondazioni del costruendo edificio (Cass. sez. III pen. 27-01-2010 n. 7114, Cass. pen. n. 19101/2008, n. 12316/2007 e n. 539/2006). Così, non rileva
“il mero espianto arboreo e l’apposizione del cartello di cantiere (Cons. Stato sez. II 28-04-2010 n. 4170 e sez. IV 18-06-2008 n.
3030)”.
L’ultimazione delle opere, invece, coincide con l’esecuzione del rustico, consistente nella muratura priva di rifinitura (Cass. sez. III pen. 2-12-1998 n. 10082) e da non confondere con lo scheletro, non potendo le pareti esterne considerarsi mere rifiniture (Cons. Stato sez. IV 12-03-2009 n. 1474) e comprende anche il necessario completamento della copertura (Cass. sez. III pen. 2-12-2008 n. 8064, 15-02-2005 n. 10896, Cons. Stato sez. IV 7-09-2006 n. 5212 e sez. V 18-11-2004 n. 7547).
In particolare, il completamento funzionale dell’opera si ha quando essa sia stata resa oggettivamente idonea ad essere utilizzata in relazione alla funzione cui la stessa sia (stata) destinata: così,
“uno spiazzo, sebbene pavimentato, non può essere considerato univocamente idoneo a costituire un parcheggio (Cons.Stato sez. V 4-08-2014 n. 4157, T.A.R. Lombardia Sez. II 5-03-2001 n. 2009, T.A.R. Liguria Sez. I 3-10-2000 n.1025, Cons. Stato Sez.
V 21-05-1999 n. 592)”.
Il termine posto dalla concessione edilizia per la conclusione dei lavori assentiti è perentorio e può essere interrotto solo quando il ritardo sia stato causato da forza maggiore sempreché l'impedimento sia assoluto e non sia comunque riferibile alla condotta del privato (T.A.R. Piemonte sez. II 05-05-2012 n.
666, T.A.R. Bologna sez. I 30-07-2014 n. 791, Cons. Stato sez. III 04-04-2013 n. 1870, sez. IV 18-05-2012 n. 2915, T.A.R. Lazio- Roma Sez. II bis 28-06-2005 n. 5370).
E’ da notare che, intervenuta la decadenza per il superamento del termine previsto per l'ultimazione dei lavori, per completare la costruzione è necessario un nuovo e autonomo permesso di costruire: il completamento delle opere non può, infatti, essere effettuato a mezzo di variante al precedente permesso di costruire ormai decaduto (Cons. Stato sez. IV 11-04-2014 n. 1747).
All’uopo, anche ai fini del computo delle distanze rispetto agli edifici contigui (Cons. Stato Sez. III 20-11-2013 n. 5488), va qualificata come costruzione ex novo, e non già ristrutturazione edilizia, con
conseguente necessità del permesso di costruire,
la ricostruzione di un intero fabbricato, abbandonato da lungo tempo e del quale residuino, al momento della presentazione dell'istanza del privato, solo piccole40
frazioni dei muri, di per sé inidonee a definire l'esatta volumetria della preesistenza, quando cioè gli interventi non potrebbero risultare diretti a consolidare un edificio comunque definito nelle sue dimensioni (per ridotta volumetria e sagoma) né alla sua demolizione e fedele ricostruzione (Cons. Stato Sez. V 25-07-2013 n. 3968), come nel caso di
“un ampliamento di un chiosco bar sito all'interno di una pineta per uso stagionale (Cons. Stato sez. VI 03-06-2014 n. 2842) e di realizzazione di un muro di recinzione in muratura quando lo stesso per natura, dimensioni, destinazione e funzione configuri un'opera edilizia permanente, dovendosi ritenere esenti dal regime del permesso di costruire soltanto quelle recinzioni che siano manufatti di precaria installazione e di immediata asportazione (T.A.R. Campania sez. IV 22-01-2014 n. 422)”.
Così, è illegittimo il permesso di costruire rilasciato per la ristrutturazione edilizia e sopraelevazione di un edificio residenziale, e non per nuova costruzione, nel caso in cui
“le opere assentite comportino la demolizione di due fabbricati limitrofi e la realizzazione di un unico immobile in cui venga accentrata la volumetria complessiva, con conseguente mutamento di sagoma dei manufatti preesistenti (T.A.R. Abruzzo sez. I 09-01-2014 n. 4)”.
Peraltro, non costituisce variazione essenziale rispetto al permesso di costruire
“il parcheggio assentito completamente interrato come da progetto ma ad una profondità diversa da quella prevista (Cons. Stato sez. IV 16-04-2012 n. 2185, sez. VI 30-05-2014 n. 2821 e 2-09-2013 n.4348)”.
Per qualificare come ristrutturazione edilizia anche gli interventi modificativi della sagoma dell’edificio esistente o che comportino la ricostruzione o il ripristino di edifici eventualmente crollati o demoliti, è richiesto l'accertamento della preesistente consistenza dell’immobile (Cass. sez. III pen. 07-02-2014 n.
5912), come nel caso di
“mero accorpamento di due unità immobiliari preesistenti (Cass. sez. III pen. 06-02-2014 n. 5772)”:
mentre è sufficiente la semplice autorizzazione per
“una piscina prefabbricata di dimensioni relativamente modeste in rapporto ad un edificio a destinazione residenziale, sito in zona agricola, e classificabile come pertinenza (Cons. Stato sez. V 16-04-2014 n. 1951)”.
Si distingue, così, tra lottizzazione abusiva materiale, configurabile in caso di inizio della realizzazione di opere che comportino la trasformazione urbanistica ed edilizia dei terreni in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, approvati o adottati o stabilite direttamente in leggi statali o regionali ed in assenza della prescritta autorizzazione, e lottizzazione abusiva formale (giuridica o cartolare), quando siano già realizzati i presupposti con il frazionamento e la vendita del terreno in lotti che, per le specifiche caratteristiche, quali la dimensione dei lotti stessi, la natura del terreno, la destinazione urbanistica, l' ubicazione e la previsione di opere urbanistiche evidenzino, in modo preciso, univoco e non equivoco, l'intento di asservire all'edificazione un'area non urbanizzata (Cons. Stato Sez. IV n. 5849/2003 e 19-02-2013 n. 1028 Sez. IV 3-08-2010 n. 5170 e 11-10-2006 n. 6060, Cons. Stato sez. V 13-09-1991 n. 1157 e 20-10-2004 n. 6810, T.A.R. Lazio-Roma sez. II 5-04-2011 n. 2993 e 18-04-2011 n.
3370): così, è legittimo il provvedimento repressivo in caso di
“prova della sussistenza di almeno uno degli elementi precisi e univoci (Cons. Stato Sez. V 14-05-2004 n. 3136)”.
Si parla, quindi, di lottizzazione negoziale in caso di frazionamento contrattuale di un vasto terreno con la creazione di lotti sufficienti per la costruzione di un singolo edificio (Cons. Stato Sez. V 12-03-2012 n.
1374, T.A.R. Roma sez. II-bis 08-08-2014 n. 8884) nonché di lottizzazione abusiva mista.
E’ da sottolineare, dunque, che non è possibile conseguire un surrettizio aumento della volumetria ammissibile mediante il frazionamento, attuato con alienazioni parziali, di un lotto urbanisticamente unitario (Cons. Stato sez. III 28-04-2009 n. 965, T.A.R. Milano sez. II 01-08-2014 n. 2182).
E’ da notare, peraltro, che, in caso di sopraggiunta prescrizione nell'ambito di un procedimento per il reato di lottizzazione abusiva, deve essere disposto l'immediato dissequestro degli immobili sottoposti a sequestro preventivo.
Il soggetto obbligato all’adempimento obbligazioni propter rem (T.A.R. Napoli sez. I 8-03-2013 n.
1379, sez. VI 7-11-2012 n. 4437 e sez. VIII 12-11-2010 n. 24057) in quanto circolanti col bene anche in
41
caso di vendita giudiziaria dell’immobile (T.A.R. Napoli n. 4437/2012), è individuato dalla titolarità di un diritto reale su quel determinato bene: peraltro, l’errore in sede di imposizione di un contributo diverso da quello dovuto va rettificato entro l’ordinario termine prescrizionale, potendo determinare una responsabilità per danni derivanti da colpa e non un contributo minore di quello dovuto (Cons. Stato 28-11-2012 n. 6033).
Il contributo è richiesto, come se si trattasse di nuova opera, in caso di
“ricostruzione con ampliamento di un edificio (T.A.R. Lombardia sez. I 29-11-2013 n. 1034)
mentre non è dovuto in caso di
“realizzazione di parcheggi obbligatori in edifici già esistenti (Cons. Stato sez. V 24-10-2000 n. 5676, T.A.R. Milano sez. II 29-07-2014 n. 2151, T.A.R. Campania-Napoli sez. II 4-12-2012 n. 4896), tenendo comunque presente che in caso di realizzazione di nuovi edifici le autorimesse rilevano ai fini dell’individuazione della classe (Cons. Stato sez. V 21-05-2013 n. 2771 e 18-12-2012 n. 6509, TAR Lombardia- Milano sez. II 20-03-2014 n 722)”.
E’ da notare, infine, che la mera voltura del titolo edilizio non è, ex se, idonea a trasferire, in re ipsa, l’obbligazione relativa agli oneri contributivi per costo di costruzione ed oneri di urbanizzazione che, quindi, resta a carico dell’originario titolare dell’atto amministrativo/concessorio (T.A.R. Sicilia sez. II 12-11-1992 n. 329 e T.A.R. Campania-Napoli 5-10-1982 n. 526).
L'illecito edilizio ha natura giuridica permanente (Cons. Stato sez. V 30-06-2014 n. 3281, sez. IV 27-06-2014 n. 3242 e 18-04-27-06-2014 n. 1994, T.A.R. Lombardia Brescia sez. I 3-12-2007 n. 1267) e si configura in caso di: mancanza del provvedimento amministrativo ad hoc, per cui
“l'occupazione dello spazio demaniale marittimo è arbitraria quando non sia legittimata da un valido ed efficace titolo concessorio (Cass. sez. III pen. 23-09-2008 n. 40029 e 11-09-2009 n. 35210) ovvero da espressa autorizzazione, peraltro autonoma e separata rispetto ai titoli edilizi, per qualsiasi intervento sul suolo demaniale concesso in uso a privati recante una variazione al contenuto della concessione, a pena di ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi (Cons. Stato sez. VI 04-10-2013 n. 4905), come per la realizzazione di opere nella fascia di rispetto (Cass. 29-01-2014 n. 3901 e sez. III pen. 18-09-2013 n.
38371)”;
esercizio di diritti-poteri oltre quanto consentito, dovendo infatti esercitare
“il diritto di godimento del bene demaniale nei limiti fissati dall'atto che lo ha costituito o imposti da norme di legge o da regolamenti (Cass. sez. III pen. 20-04-2006 n. 13957), a pena di declaratoria di decadenza dal titolo per inadempimento degli obblighi derivanti dalla concessione (Cons. Stato sez. VI 17-01-2014 n. 232);
uso difforme, laddove
“la destinazione di un immobile non si identifica con l'uso che in concreto ne fa il soggetto che lo utilizza ma con quella impressa dal titolo abilitativo assentito: il concetto di uso urbanisticamente rilevante è, quindi, legato alla tipologia strutturale dell’immobile”.
Sul punto, si configura quale mutamento della destinazione d'uso di un edificio o di una sua parte la sostituzione di una destinazione d'uso principale con un'altra, anche quando ciò avvenga senza opere edilizie connesse: non è, invece, mutamento di destinazione d'uso la sostituzione di funzioni esistenti con altre quando queste si configurino come articolazione della stessa destinazione principale, salvo espressa limitazione posta dalla strumentazione.
La modifica di destinazione d'uso è integrata anche dalla realizzazione di sole opere interne (Cass. Sez.
III pen. 16-07-2010 n. 27713).