Conclusioni e riflessioni

Il sistema contabile previgente presentava una serie di criticità in quanto non costituiva uno strumento valido per il supporto del processo decisionale e il rendiconto degli enti locali non assolveva pienamente alla sua funzione conoscitiva: gli impegni ed i residui passivi comprendevano sia gli accantonamenti che i debiti futuri e ciò rendeva impossibile quantificare i debiti effettivi delle amministrazioni pubbliche nei confronti di terzi; gli accertamenti comprendevano, invece, i crediti futuri e non era possibile distinguere quelli di difficile esazione.

In un tale sistema, l’equilibrio finanziario risultava di fatto compromesso: la mancanza di informazioni chiare e precise sulla scadenza delle obbligazioni limitava la funzione di programmazione poiché ad obbligazioni attive a lungo termine si contrapponevano obbligazioni passive a breve termine.

Dall’analisi del campione di venti enti locali che adottano il nuovo sistema contabile dal 1° gennaio 2012 è possibile effettuare le seguenti considerazioni conclusive:

1) Principali evidenze connesse alla contabilità finanziaria: i vantaggi della riforma nell’applicazione del principio della competenza finanziaria “potenziata” sono individuati nella riduzione dei residui passivi e attivi e nel potenziamento delle previsioni pluriennali di bilancio.

Con riferimento al primo aspetto si osserva che il riaccertamento straordinario dei residui ha consentito alle amministrazioni territoriali di effettuare una ricognizione e un’analisi dei debiti e crediti presenti in bilancio, che ha condotto oltre ad una differente valutazione degli stessi, anche ad un miglioramento della gestione finanziaria, grazie ad una diversa redistribuzione nel tempo di debiti e crediti in virtù del criterio di esigibilità.

Con riferimento al secondo aspetto, collegato al primo, si osserva che la riforma potenzia in questo modo anche la funzione di programmazione, che consente di effettuare scelte politiche e gestionali più consapevoli e sulla base delle risorse realmente disponibili. Tuttavia, l’applicazione delle nuove regole contabili, soprattutto con l’istituzione dell’accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità, ha fatto emergere le grandi difficoltà finanziarie in cui operavano molti enti locali, per cui come risulta dall’analisi dei bilanci di previsione molte delle risorse disponibili sono impiegate non tanto nel raggiungimento degli obiettivi sociali (istruzione, ambiente,

111 trasporti, politiche per la famiglia) ma nella gestione finanziaria degli enti locali. Questa scelta, quasi d’obbligo, riduce le risorse dedicate agli investimenti⁵⁰ (già basse, come si evince dall’analisi degli indicatori) e quindi anche la possibilità di accrescere il valore futuro della realtà territoriale di riferimento.

Alcune criticità sono da attribuirsi al personale: emerge la necessità di valorizzarlo, attraverso la formazione, per applicare correttamente le nuove regole contabili, di dotarlo di strumenti idonei, come un software di contabilità aggiornato, e di stimolare la comunicazione interna, per superare le difficoltà a coinvolgere i servizi diversi da quello finanziario. Il personale rappresenta un costo che nelle amministrazioni pubbliche esaminate pesa tra il 18% e il 33% (in riduzione negli ultimi anni nel rispetto dei provvedimenti di spending review e dei vincoli di bilancio) e conferisce rigidità al bilancio ma probabilmente rappresenta anche una risorsa attualmente disponibile su cui far leva per migliorare l’azione pubblica.

2) Principali evidenze connesse alla contabilità economico-patrimoniale: le criticità connesse all’introduzione della contabilità economico-patrimoniale risultano invece ricondursi alla redazione dell’inventario, al software, al patrimonio netto e al risultato dell’esercizio. Con riferimento al primo aspetto si osserva che l’inventariazione dei beni mobili e immobili posseduti ha richiesto una grande attenzione da parte degli enti territoriali, soprattutto con riferimento al reperimento di alcune informazioni relative a tali beni, quali ad esempio, il titolo di proprietà, il valore catastale, il costo d’acquisizione e/o di produzione. Nella maggior parte dei casi tali beni sono stati completamente ammortizzati ed il valore netto contabile risulta pari a 0.

Il software ha richiesto talvolta ingenti investimenti finanziari. In alcuni casi, è risultata difficile la determinazione del Patrimonio netto e del fondo di dotazione. Il risultato economico di alcuni enti locali è negativo.

È importante sottolineare che già prima della riforma, per esigenze interne, alcuni enti locali utilizzavano la contabilità analitica per centri di responsabilità/centri di costo.

In definitiva, l’analisi effettuata sugli enti locali ci consente di presentare sinteticamente nella tabella 31 le prime risposte e conclusioni della ricerca.

50 Al riguardo, si rappresenta che sono state emanate alcune disposizioni per favorire gli investimenti, così come illustrato nel precedente paragrafo 4.5, in coerenza con gli obiettivi strategici del Governo.

112 Tabella 31 - Domande e prime conclusioni della ricerca

In che modo il nuovo sistema contabile consente di supportare la gestione delle risorse degli enti territoriali e migliorare l’informazione sull’attività svolta dalle pubbliche amministrazioni?

Il nuovo sistema di bilancio potenzia la programmazione finanziaria e la conoscenza delle risorse pubbliche realmente disponibili, per decisioni politiche e gestionali più consapevoli.

Come sono allocate nei bilanci le risorse pubbliche in un’ottica di razionalizzazione della spesa?

Le entrate pubbliche sono impiegate non tanto nel raggiungimento degli obiettivi sociali prioritari ma nel ripiano dei disavanzi, emersi dall’applicazione delle nuove regole contabili. L’utilizzo delle nuove basi informative per un’attenta analisi sulle modalità di impiego della spesa pubblica, derivanti dall’introduzione dell’accrual accounting, appare ancora debole.

In ogni caso, allo stato attuale importanti informazioni sulla situazione finanziaria di un ente locale si deducono dalla composizione del risultato di amministrazione, che ci fornisce elementi per valutare la portata di alcune evidenti criticità già emerse dal lavoro di ricerca di Anessi-Pessina, E. e Sicilia, M. (2015): si tratta della sopravvalutazione delle entrate nei bilanci di previsione. Rispetto al passato, aumenta in tal senso anche la trasparenza dei bilanci: l’ampiezza dell’accantonamento al fondi crediti di dubbia esigibilità ci consente di comprendere meglio il fenomeno. Gli avanzi conseguiti dagli enti locali non esprimevano in passato e non esprimono risorse disponibili non impegnate per beni e/o servizi da offrire ai cittadini quanto piuttosto crediti con bassa probabilità di riscossione.

Gli stessi autori affermano che “l’autonomia finanziaria sembra favorire la responsabilità fiscale” (p. 837); ciò è coerente e spiega in parte quanto osservato.

L’autonomia finanziaria definisce con maggiore incisività sia le competenze degli enti locali sia le attribuzioni del gettito e potrebbe indurre le amministrazioni ad operare reali azioni di recupero dei crediti non riscossi, soprattutto con riferimento a quei tributi che rappresentano il maggior introito per gli enti locali e garantiscono la sopravvivenza degli stessi⁵¹.

Si osserva inoltre che valutazioni sull’allocazione della spesa devono necessariamente accompagnarsi a valutazioni sulle modalità di finanziamento della stessa, e le azioni di recupero dei crediti non riscossi rappresentano una scelta probabilmente opportuna sia quando non è possibile aumentare la pressione tributaria, a causa degli effetti distorsivi che essa produce, sia per un problema di equità sociale e redistribuzione della ricchezza.

51 Al riguardo, si consulti anche l’articolo 1 della legge n. 248/2005, così come modificato dall’articolo 18 della legge n. 122/2010, sulla partecipazione dei Comuni al contrasto all’evasione fiscale.

113 Infatti, come evidenzia anche l’analisi dei bilanci di previsione, le attuali norme e vincoli di bilancio, introdotti per salvaguardare gli equilibri finanziari, provocano una contrazione delle spese destinate alle missioni fondamentali, che si collegano ai livelli dei beni e/o servizi offerti alla comunità. In questo contesto, è quindi probabile che sarà danneggiata la parte più povera della popolazione, quella che maggiormente ha già risentito degli effetti della crisi.

Allo stesso modo, un aumento della pressione fiscale incide tendenzialmente su chi già finanzia le entrate e non su chi in passato non vi ha contribuito.

La decisione di aumentare la pressione tributaria o di ridurre le spese per beni e servizi offerti rappresenta quindi sempre una perdita di benessere, soprattutto per il cittadino con un reddito medio-basso.

Sotto questo aspetto, i nuovi modelli contabili rappresentano un supporto, fornendo informazioni utili per realizzare entrambe.

Ciò premesso, le evidenze empiriche dimostrano che rispetto al passato la contabilità finanziaria, con l’affiancamento della contabilità economico-patrimoniale, fornisce informazioni più complete sull’uso delle risorse pubbliche. Il nuovo sistema contabile di tipo integrato attribuisce un nuovo ruolo e significato sia al risultato di amministrazione sia al risultato dell’esercizio, che derivano dai fatti di gestione rilevati unitariamente sia sotto l’aspetto finanziario sia sotto quello economico-patrimoniale.

L’armonizzazione contabile garantisce l’affiancamento della contabilità economico-patrimoniale alla contabilità finanziaria, ma solo per fini conoscitivi. I principi contabili europei ed internazionali (EPSAS ed IPSAS) tendono ad attribuire importanza esclusiva alla contabilità economico-patrimoniale; tuttavia, questi risultati dimostrano, anche ai fini del mantenimento degli equilibri di bilancio degli enti locali, l’importanza delle analisi effettuate grazie all’uso congiunto dei dati (Biondi e Masi, 2016).

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