Obiettivi e metodo

Le riforme contabili e la riorganizzazione dei processi nelle pubbliche amministrazioni possono essere un valido percorso da intraprendere per risanare i conti pubblici di un Paese con effetti positivi anche nel lungo periodo. Pur in assenza di una stretta connessione tra i periodi di austerità e l’introduzione delle riforme nel settore pubblico (Pollitt e Bouckaert, 2011; p. 26), non può trascurarsi che gli aspetti economici, politici e sociali di un dato momento storico caratterizzano il contesto nel quale una riforma si inserisce e possono quindi facilitarne o meno la concreta realizzazione.

In generale, possono individuarsi quattro importanti gruppi che partecipano al processo che culmina con l’introduzione di una riforma (dalla stesura della prima bozza alla sua effettiva applicazione): i politici, gli accademici, i consulenti e i dipendenti pubblici (Pollitt, 2010). In Italia tali soggetti hanno tutti contribuito a vario titolo alla definizione del cambiamento ancora in atto.

L’introduzione della riforma contabile italiana che ha coinvolto gli enti territoriali negli ultimi anni si inserisce nel contesto di crisi economico-finanziaria brevemente illustrato nel primo capitolo: essa risulta particolarmente interessante perché fornisce nuove riflessioni su due principali tematiche che alimentano da diversi anni il dibattito internazionale sulle pubbliche amministrazioni e che riguardano sia l’armonizzazione dei sistemi contabili sia l’introduzione della contabilità economico-patrimoniale.

Al riguardo, molti studi di autori italiani hanno evidenziato negli anni, anche in una prospettiva internazionale, i limiti e le opportunità dei sistemi informativo-contabili delle pubbliche amministrazioni (D’Alessio, 1992; Caperchione, 2001; Borgonovi, 2002; Manes Rossi, 2002; Anessi Pessina, 2005; Farneti e Pozzoli, 2006; Bracci et al., 2015; Anessi Pessina et al., 2016) e, in particolar modo, degli enti territoriali (Caperchione e Mussari, 2000; Steccolini, 2004a, 2004b; Buccoliero et al., 2005;

Caccia e Steccolini, 2006; Bracci, 2007; Nasi e Steccolini, 2008; Lazzini, 2008;

Mazzotta, 2012; Pavan et al., 2014; Anessi Pessina e Sicilia, 2015; Barbera et al., 2016;

Cepiku et al., 2016). Alcuni di questi riguardano proprio l’armonizzazione contabile (Soverchia, 2008; Anselmi et al., 2012; Jannelli e Tesone, 2013; Civetta, 2014;

Anzalone et al., 2015).

54 Tuttavia, ad oggi sono ancora poche le ricerche empiriche sull’introduzione della riforma contabile negli enti territoriali italiani (Pozzoli e Ranucci, 2013; Bruno, 2013;

Fanelli e Ferretti, 2014; D’Alessio et al., 2015; Biondi e Masi, 2016).

Ciò premesso, lo scopo della presente ricerca è esaminare se il nuovo sistema di bilancio è in grado di migliorare l’intero circuito economico e contabile degli enti territoriali e garantire un’amministrazione più trasparente e razionale.

Le domande che costituiranno le linee guida del progetto sono:

- in che modo il nuovo sistema contabile consente di supportare la gestione delle risorse degli enti territoriali e migliorare l’informazione sull’attività svolta dalle pubbliche amministrazioni?

- come sono allocate nei bilanci le risorse pubbliche in un’ottica di razionalizzazione della spesa?

La questione verte in sostanza sul tema dell’armonizzazione contabile che ha come principale obiettivo quello di migliorare la capacità informativa dei dati contabili e non contabili a disposizione degli stakeholder concernenti la conoscenza della gestione finanziaria, economica e patrimoniale delle amministrazioni pubbliche.

Per rispondere alle suddette domande, in questo lavoro sono analizzate le modalità di adozione delle nuove tecniche di contabilizzazione delle risorse pubbliche alla luce dei postulati e dei principi contabili nazionali e internazionali.

A livello metodologico, il lavoro è strutturato in diverse fasi:

a) analisi delle disposizioni normative sull’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio degli enti territoriali;

b) analisi condotta su un campione di enti locali sull’applicazione dei nuovi principi contabili nazionali per il settore pubblico introdotti in via sperimentale dal 2012 e in via definitiva dal 1° gennaio 2015;

c) analisi condotta sugli enti regionali e, in particolar modo, sulla Regione Campania;

d) interpretazione e significatività dei risultati raggiunti.

L’introduzione della riforma pubblica italiana ha previsto inizialmente una fase di sperimentazione della durata di tre anni (2012-2014). In via preliminare è stata effettuata un’analisi della disciplina e delle modalità di attuazione della sperimentazione del nuovo sistema contabile (e in particolare del decreto legislativo n. 118/2011 e del

55 Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 28 dicembre 2011). Terminata la fase di sperimentazione è stato emanato il decreto legislativo n. 126/2014, contenente disposizioni integrative e correttive del citato decreto n. 118/2011, applicabile a tutti gli enti territoriali a partire dal 1° gennaio 2015.

L’esame della norma e della sua applicazione si è accompagnata in una prima fase alla partecipazione ad un progetto di ricerca realizzato dal Dipartimento di Studi Aziendali (DISA) dell’Università di “Roma Tre” in collaborazione con il Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato (MEF-RGS) e con la società di consulenza EY sull’analisi del processo di sperimentazione delle norme concernenti l’armonizzazione contabile; successivamente, è proseguita con colloqui con i responsabili e/o i dipendenti del servizio finanziario degli enti territoriali e la partecipazione a seminari, convegni, conferenze ed eventi formativi sul tema. Tali attività hanno consentito di creare momenti di confronto e approfondimento sia con i soggetti precedentemente indicati che con gli esperti in materia e, quindi, di individuare gli aspetti più interessanti della riforma.

In una seconda fase, è stato identificato un campione di enti territoriali da analizzare;

alla sperimentazione delle nuove norme contabili ha inizialmente aderito un numero ristretto di enti territoriali individuati con il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 25 maggio 2012: pertanto, il campione finale esaminato, di cui si riportano i risultati, è stato individuato fra tali enti territoriali, secondo le modalità illustrate nel paragrafo 3.2. Il metodo d’indagine adottato è prevalentemente basato sull’analisi dei bilanci¹⁸. I documenti analizzati sono indicati con maggior dettaglio nella tabella 10 nel successivo paragrafo 4.6.

Si evidenzia che nel corso dell’indagine, la disciplina di riferimento è stata più volte modificata soprattutto sulla base delle osservazioni e delle risultanze contabili degli enti territoriali sperimentatori. Pertanto, colloqui ed interviste risultano non strutturati con l’intento di adattarsi meglio al contesto di riferimento e alla normativa vigente al momento dell’indagine. I questionari si compongono di domande a risposta chiusa e aperta: le prime hanno facilitato la raccolta e la lettura dei dati mentre le seconde hanno conferito ai partecipanti libertà di espressione e talvolta consentito di cogliere alcune importanti osservazioni sul campo oggetto di studio.

18 Sui metodi e le tecniche per la ricerca sociale cfr.: Parker, 2015; Corbetta, 2003a, 2003b, pp. 143-149.

56 I questionari e le interviste, predisposti con l’aiuto di esperti in materia, sono stati preventivamente testati, per valutarne la chiarezza e la rispondenza allo scopo della ricerca. I soggetti destinatari di colloqui, interviste e questionari sono dipendenti e/o responsabili appartenenti all’area bilancio degli enti territoriali: ad essi è stato garantito l’anonimato, anche con l’intento di assicurarsi l’autenticità delle affermazioni e delle osservazioni dei partecipanti all’indagine e di attribuire maggiore affidabilità alle informazioni raccolte. Ciò ha consentito di esplorare anche alcuni aspetti ed effetti indiretti e imprevedibili collegati all’applicazione della norma.

I documenti contabili analizzati sono stati invece reperiti dai siti istituzionali degli enti territoriali nella sezione “Amministrazione trasparente”.

L’interpretazione dei risultati scaturisce dall’analisi congiunta di tutte le informazioni raccolte con le suddette modalità di indagine. I dati sono presentati in forma anonima e talvolta aggregata, anche in virtù dei limiti indicati nel paragrafo 7.4; essi si focalizzano sulle seguenti principali aree di interesse ossia la programmazione dell’ente, la contabilità finanziaria e il principio della competenza finanziaria “potenziata”, l’introduzione della contabilità economico-patrimoniale, il ruolo e gli aspetti organizzativi del personale.