L’evoluzione normativa degli ultimi anni

La gestione della finanza pubblica, basandosi sul processo di acquisizione e impiego delle risorse, si collega anche all’adozione dei sistemi contabili. Il tema è stato presente per molti anni nell’ambito delle riforme, delle norme e dei comportamenti amministrativi.

Già per gli enti locali, il decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77 “Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali”, confluito successivamente nel decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”, aveva razionalizzato il processo di programmazione, di budgeting e di rendicontazione economico-patrimoniali. Successivamente, per le amministrazioni centrali fu emanata la legge delega 3 aprile 1997, n. 94, e il decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279, che avevano ad oggetto appunto una modificazione radicale della struttura

33 contabile dell’amministrazione dello Stato oltre che della programmazione finanziaria e di bilancio delle regioni (decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76).

Infine, è del 2009 l’ulteriore riforma del sistema contabile e di programmazione dello Stato: la legge 31 dicembre 2009, n. 196 “Legge di contabilità e finanza pubblica”⁶ e successive modificazioni. In attuazione della citata legge n. 196/2009, sono stati approvati il 12 maggio 2016 due decreti legislativi, n. 90 e n. 93⁷, che hanno riformato il bilancio dello Stato, potenziato la funzione di programmazione (con l’inserimento nel processo della spending review) e del bilancio di cassa, i cui contenuti sono confluiti nella legge 4 agosto 2016, n. 163, che unifica le leggi di stabilità e di bilancio.

Nello stesso periodo, è stata emanata la legge 5 maggio 2009, n. 42 (riforma federale), in attuazione della modifica nel 2001 del Titolo V della Costituzione. A differenza della precedente riforma degli anni ’70 che aveva limitato al minimo la capacità impositiva agli enti locali creando un sistema di finanza derivata, le nuove disposizioni normative hanno previsto, insieme all’eliminazione del criterio della spesa storica, la sostituzione dei trasferimenti con i tributi propri e le compartecipazioni a tributi statali e regionali, riconducibili al territorio.

In seguito alle deleghe della legge n. 42/2009 e della legge n. 196/2009, riguardanti l’armonizzazione contabile delle amministrazioni pubbliche, il governo ha emanato il decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 91 “Disposizioni recanti attuazione dell’articolo 2 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, in materia di adeguamento ed armonizzazione dei sistemi contabili” e il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 “Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42”.

Le decisioni europee per la stabilizzazione dei conti dei paesi aderenti al patto di stabilità e crescita hanno promosso la costituzionalizzazione del principio di pareggio di bilancio (legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 “Introduzione del principio del

6 Al riguardo, si consulti anche la Circolare del 7 maggio 2015, n. 19.

7 In particolare, il primo decreto legislativo del 12 maggio 2016, n. 90 “Completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato, in attuazione dell’articolo 40, comma 1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196” è stato emanato al fine di migliorare la trasparenza e la leggibilità del bilancio dello Stato e prevede la razionalizzazione delle “missioni” e dei “programmi” del bilancio dello Stato e l’introduzione delle “azioni”. La funzione di programmazione è potenziata, inserendo nel processo del bilancio anche la spending review. Gli obiettivi triennali di spesa sono stabiliti per ciascun Ministero in coerenza con quelli di finanza pubblica.

Con il secondo decreto legislativo del 12 maggio 2016, n. 93 “Riordino della disciplina per la gestione del bilancio e il potenziamento della funzione del bilancio di cassa, in attuazione dell’articolo 42, comma 1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196”

si rafforza la funzione del bilancio di cassa. Con tale provvedimento si avvicina la fase dell’impegno di spesa a quella del pagamento e la fase dell’accertamento di entrata a quella della riscossione, con l’intento di ridurre l’ammontare dei residui attivi e passivi.

34 pareggio di bilancio nella Carta costituzionale”) e la successiva legge di attuazione 24 dicembre 2012, n. 243 “Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione”.

La legge 6 agosto 2013, n. 96 ha delegato invece l’esecutivo a recepire nel nostro ordinamento le novità della direttiva 2011/85/UE relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri dell’Unione Europea.

Ad oggi, il ciclo della programmazione del bilancio nazionale, modificato con la legge di bilancio 4 agosto 2016, n. 163 “Modifiche alla legge 31 dicembre 2009, n. 196, concernenti il contenuto della legge di bilancio, in attuazione dell’articolo 15 della legge 24 dicembre 2012, n. 243”⁸, è definito in coerenza con le regole europee di governance economica, finalizzate a coordinare preventivamente le politiche economiche e di bilancio degli Stati membri e controllare quelle fiscali e con impatti macro-economici. A tal fine, oltre al PIL, sono individuati alcuni indicatori di benessere equo e sostenibile (BES) forniti dall’Istat, per determinare, tra l’altro, lo stato di salute della popolazione, il livello di istruzione, di percezione della sicurezza e della tutela del patrimonio culturale e dell’ambiente, la presenza di asili nido, la funzionalità dei trasporti.

Anche il tema dei controlli, che ovviamente è connesso a quello dei sistemi contabili, era stato già affrontato nel 1999 con il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286 (con il quale sono stati definiti i principi fondamentali del controllo di regolarità amministrativa e contabile, del controllo di gestione e del controllo strategico delle pubbliche amministrazioni), e nel 2009 con la riforma Brunetta (legge 4 marzo 2009, n.

15) e il successivo decreto legislativo di attuazione 27 ottobre 2009, n. 150. In materia di controlli per gli enti locali, è intervenuta invece la legge 7 dicembre 2012, n. 213, conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, recante disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali.

Quelle appena esposte sono solo alcuni dei cambiamenti normativi che hanno interessato negli ultimi anni gli enti territoriali con vincoli più o meno ampi.

8 L’introduzione del pareggio di bilancio in Costituzione ha richiesto la modifica delle principali regole e procedure di contabilità, che sono confluite nella legge del 4 agosto 2016, n. 163, con lo scopo di creare un bilancio dello Stato snello, semplice e moderno.

La legge n. 163/2016 stabilisce tra l’altro: 1) eliminazione delle “clausole di salvaguardia”, comunemente utilizzate nelle ultime leggi di Stabilità per garantire il raggiungimento degli obiettivi di bilancio nei confronti dell’Unione Europea: esse prevedevano per la copertura di alcune misure, aumenti automatici di imposte, quali l’IVA e le accise; 2) il divieto di utilizzare le risorse del 5 e dell’8 per mille e di rispettare quindi le scelte dei contribuenti; 3) l’avvio dell’adozione, in via sperimentale, di un bilancio di genere per valutare l’impatto delle politiche di bilancio sulle donne e sugli uomini; 4) la trasparenza sulla spesa per i derivati.

35 In Italia, l’attuale processo di riforma contabile degli enti territoriali (decreto legislativo n. 118/2011 e decreto legislativo 10 agosto 2014, n. 126)⁹ interessa ad ampio raggio la pubblica amministrazione ed è iniziato, come detto, con la legge sul federalismo fiscale che all’articolo 2 prevede, in particolare, l’autonomia di entrata e di spesa di tutti i livelli di governo, maggiore responsabilizzazione amministrativa, finanziaria e contabile (lettera a), trasparenza del prelievo (lettera c), adozione di regole contabili uniformi (lettera h), superamento graduale del criterio della spesa storica (lettera m), tendenziale correlazione tra il prelievo fiscale e il beneficio connesso alle funzioni esercitate sul territorio (lettera p).

L’intento è responsabilizzare gli amministratori degli enti territoriali consentendo agli stakeholder di verificare, attraverso la trasparenza e la comparabilità delle informazioni, se le risorse acquisite dalla collettività risultano ben spese.

Le nuove norme contabili, introdotte dal 1° gennaio 2015, prevedono l’affiancamento per fini conoscitivi della contabilità economico-patrimoniale alla contabilità finanziaria, che si conferma il sistema contabile principale e fondamentale ai fini autorizzatori (Simeone, 2015).

Il nuovo sistema informativo-contabile è in grado quindi di rappresentare i diversi aspetti delle operazioni della gestione e fornire un’idonea conoscenza dei flussi finanziari, patrimoniali ed economici delle aziende pubbliche e, conseguentemente di monitorare: 1) l’equilibrio economico, generato dal confronto tra i costi e i ricavi; 2) l’equilibrio patrimoniale, generato dal confronto tra il patrimonio iniziale e finale e le sue variazioni; 3) l’equilibrio finanziario, generato dal confronto tra le entrate e le uscite.

Come nel settore privato infatti, anche nel settore pubblico, si ravvisava la necessità di ispirarsi nella gestione delle risorse pubbliche ai principi di efficienza e di economicità.

La gestione finanziaria, basata sul movimento delle entrate e delle uscite, fornisce informazioni parziali sull’efficacia dell’azione amministrativa, se non accompagnata da un’attenta valutazione dei costi e dei ricavi (Anselmi et al., 2012, p. 56).

9 Ulteriori interventi sono stati disposti con decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113 “Misure finanziarie urgenti per gli enti territoriali e il territorio”.

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