Prime considerazioni

Nel dibattito internazionale sulle modalità più idonee di gestione delle pubbliche amministrazioni, si inserisce recentemente quello nazionale riguardante l’introduzione della riforma della contabilità pubblica; essa è stata concepita per superare in particolare le criticità derivanti da differenti:

- strutture di bilancio e principi adottati dai diversi livelli di governo (Stato, Regioni ed Enti locali);

- sistemi di rilevazione (contabilità finanziaria e contabilità economico-patrimoniale) (Pozzoli e Mazzotta, 2012).

In particolare, il primo aspetto si collega al processo di armonizzazione contabile in atto a livello internazionale mentre il secondo aspetto riguarda i metodi di rilevazione delle operazioni contabili.

50 Il percorso di armonizzazione può distinguersi, a seconda del sistema informativo-contabile adottato dalle aziende pubbliche, in verticale, orizzontale ed esterna (o internazionale) e realizzarsi rispettivamente tra i diversi livelli di governo, le diverse tipologie di aziende (pubbliche, private e non profit) e i diversi Paesi (Caperchione, 2012, p. 72).

Le differenze tra i sistemi contabili adottati dai Paesi dipendono dai fattori storici, culturali, sociali, politici e geografici che li caratterizzano: l’imminente esigenza di un coordinamento può attribuirsi alla volontà di ridurre i rischi sistemici propri di un mercato globalizzato in cui ogni causa genera effetti economici e finanziari a catena.

Al riguardo Caperchione (2012), dopo aver esaminato il livello di armonizzazione contabile in alcuni Paesi europei (Francia, Spagna, Germania e Svizzera), osserva che gli interventi adottati non sempre determinano la convergenza dei sistemi, né tra i diversi Paesi né all’interno di essi e neanche tra le aziende pubbliche e private. I primi tentativi si concentrano sostanzialmente su politiche di armonizzazione verticale e orizzontale perché tali azioni rientrano nelle possibilità dei singoli Paesi. Il percorso di armonizzazione internazionale risulta quindi ancora molto lungo e richiede in ogni caso uno sforzo congiunto (Caperchione, 2012). In maniera del tutto simile, in Italia, la strada intrapresa sembra mirare a realizzare soprattutto un’armonizzazione verticale, cioè tra i diversi livelli di governo.

L’importanza di avere dati contabili armonizzati deriva dalla necessità di assumere decisioni di finanza pubblica, controllando al contempo il complesso sistema delle pubbliche amministrazioni (Mussari, 2012, p. 13). Da questo punto di vista, la contabilità pubblica serve ad indirizzare le scelte di politica economica (Pozzoli e Mazzotta, 2012).

Per queste motivazioni, secondo Mussari (2012, p. 11), le disposizioni normative introdotte sembrano rispondere più ad un’esigenza «di tipo classificatorio e statistico che aziendale e manageriale» ed «orientare tutte le AP non verso l’armonizzazione né verso la standardizzazione, quanto piuttosto verso l’unificazione contabile». Questa distinzione è importante perché lì dove l’armonizzazione rappresenta una modalità condivisa per riconoscere ed attenuare le diversità contabili, la standardizzazione riconosce il valore di tali diversità ma tende ad annullarle; l’unificazione infine è invece un processo di omologazione completa (Mussari, 2012).

51 In ogni caso, il significato di tutte le riforme di contabilità pubblica deve ravvisarsi nella volontà di: 1) migliorare il controllo della spesa pubblica e ridurre il deficit delle amministrazioni pubbliche; 2) rendere più consapevole la gestione delle risorse da parte del management pubblico; 3) fornire informazioni più utili e trasparenti per il cittadino (Ricci, 2012).

Per raggiungere tali obiettivi, l’Italia ha introdotto una riforma contabile basata sul principio della competenza finanziaria cosiddetta “potenziata” (per approfondimenti si rinvia al paragrafo 4.1). In questo sistema, la contabilità economico-patrimoniale è adottata per fini conoscitivi, utilizzando un piano dei conti integrato.

L’introduzione dell’accrual accounting nelle amministrazioni pubbliche è un tema ancora discusso da molti studiosi non solo italiani (Anessi Pessina e Steccolini, 2001, 2007a, 2007b; Mulazzani, 2002; Salvatore e Del Gesso, 2013) ma anche stranieri (Guthrie, 1998; Canergie e West, 2003; Christiaens, 2003; Carlin e Guthrie, 2003;

Carlin, 2005; Van der Hoek, 2005; Paulsson, 2006; Ellwood e Newberry, 2007, Lapsley et al., 2009) (Biondi e Masi, 2016, p. 281).

A tal fine, qual è l’utilità di avere due sistemi contabili? Secondo Pozzoli e Mazzotta (2012, p. 79), la contabilità finanziaria continuerà ad incidere sui comportamenti, mentre quella economico-patrimoniale rappresenterà un adempimento.

In verità gli enti locali italiani, a differenza delle Regioni, per esigenze gestionali avevano già introdotto un sistema contabile di tipo economico. Gli enti regionali invece, in virtù della maggiore autonomia riconosciuta loro costituzionalmente, adottavano differenti schemi di bilancio, criteri di valutazione e principi. Questa disorganica disciplina sicuramente generava delle problematiche connesse soprattutto al fatto che le Regioni rappresentano il perno della finanza pubblica, collegando Stato ed enti locali.

Tuttavia, non si può negare che l’introduzione di una riforma è possibile solo se interpreta in qualche modo la volontà degli attori del sistema e se da questi ultimi è accettata e condivisa. Quando tale presupposto non si verifica, pochi saranno gli impatti sui comportamenti; pertanto, leggi e regolamenti potrebbero rappresentare solo un modo per limitare il raggio di azione degli amministratori pubblici. Questo atteggiamento crea spesso un divario tra ciò che è previsto normativamente e ciò che accade sul piano operativo.

52 Al riguardo, D’Alessio (2012, p. 24) osserva che in alcuni casi valide leggi non sono applicate «per l’inadeguato ruolo strategico della governance e/o per la resistenza al cambiamento degli operatori interessati». In verità, la resistenza e la lentezza al cambiamento attribuita in parte all’età media dei dirigenti pubblici (ma in generale di tutti i dipendenti) e alla loro formazione prevalentemente giuridica (Ricci, 2012) può anche dipendere dalla predisposizione di norme che mal si adattano alla reale vita e cultura delle amministrazioni pubbliche.

Il tentativo di gestire le amministrazioni pubbliche con logiche aziendalistiche, basate su decisioni economicamente razionali e con attenzione verso i risultati, così come previsto dal New Public Management, sembra quindi ancora lontano. È ovvio che, se da un lato un orientamento verso i risultati non può concretizzarsi senza una riforma ben scritta e condivisa, dall’altro neanche può esserlo senza una coerente ponderazione dei livelli di autonomia e responsabilità dei soggetti coinvolti e dei connessi sistemi incentivanti o disincentivanti. Attualmente, essere dipendente pubblico corrisponde per alcuni ad uno status sociale, per altri ad una difficile scelta di vita, data l’appartenenza ad un sistema caratterizzato ancora dall’assenza di meritocrazia.

Al riguardo, il neoistituzionalismo è la prospettiva teorica più interessante poiché considera le istituzioni come entità influenzate nei comportamenti e nelle decisioni da pressioni esterne: tali variabili non si possono ignorare in uno studio condotto sulle pubbliche amministrazioni. Per la neo-institutional theory, l’ambiente in cui si opera è caratterizzato da un insieme di regole, ruoli e credenze in grado di influenzare le scelte e i comportamenti delle strutture organizzative indipendentemente dai flussi di risorse disponibili e delle esigenze di natura tecnica. L’evolversi delle istituzioni pubbliche dipenderebbe non solo dai fatti reali e concreti ma soprattutto dall’interpretazione di questi ultimi sulla base delle norme e regole.

Ciò premesso, come osservato da Ricci (2012, p. 44), un sistema contabile adeguato non può da solo risolvere i problemi della pubblica amministrazione ma può contribuire a fronteggiarli, poiché aumenta «il grado di consapevolezza dell’uso delle risorse umane e finanziarie» e agevola i rapporti con l’ambiente esterno. Pertanto, l’analisi degli aspetti economici in un’amministrazione pubblica dovrebbe aiutare a comprendere meglio i fenomeni aziendali.

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