Il controllo a consuntivo

L’ultima fase del percorso di esternalizzazione riguarda il controllo a consuntivo. Scaduto l’affidamento del servizio al gestore, l’ente locale deve riflettere sui risultati conseguiti e sul grado di realizzazione degli obiettivi prefissati, interni ed esterni. Lo scopo di tale analisi “critica”, da effettuarsi sulla base delle informazioni raccolte attraverso il controllo concomitante e in relazione alle vicende intercorse nei rapporti con il gestore in vigenza del contratto, consiste nel verificare i punti di forza e di debolezza dell’esperienza di esternalizzazione appena conclusa, per comprendere se è opportuno o meno ripeterla, per quali servizi e modificando quali aspetti.

Attraverso la verifica a posteriori della “bontà” delle proprie scelte, il comune ri-alimenta la pianificazione e la programmazione, migliorando progressivamente la propria capacità di gestire l’outsourcing e, di riflesso, promuovendo lo sviluppo di servizi pubblici locali sempre più aderenti alle attese e alle esigenze della comunità di riferimento.

Il controllo a consuntivo (come, del resto, anche quello in itinere) presenta quindi una duplice dimensione e valenza: strategica e operativa. Strategica, perché il suo scopo ultimo consiste nel rilevare l’impatto che la strategia di esternalizzazione ha avuto sulla azienda-comune e sull’ambiente socio-economico di riferimento, per procedere poi, sulla base di tale esperienza e dei relativi risultati, alla definizione di una nuova strategia, ovvero alla riprogettazione e al perfezionamento sia dell’organizzazione comunale, sia del servizio pubblico. Operativa, perché evidentemente il giudizio globale sulla esperienza di esternalizzazione dipende inscindibilmente dal grado di conseguimento degli obiettivi di natura operativa affidati ai singoli responsabili, dalla bontà dei risultati operativi raggiunti.

In sede di controllo ex-post, l’amministrazione comunale deve pertanto valutare se e in quale misura i vantaggi originariamente attesi dall’outsourcing sono stati effettivamente conseguiti e

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analizzare le cause degli eventuali scostamenti, per rialimentare, sulla base di tali considerazioni, i processi di pianificazione strategica e programmazione delle modalità di fornitura - ed, even- tualmente, di produzione - del servizio cui l’esperienza appena conclusa si riferisce e, nei limiti in cui i relativi risultati possono essere considerati validi (o comunque adattabili) in altri contesti, anche di altri servizi pubblici locali.

3.2.2.3.1 L’impatto dell’outsourcing sull’azienda-comune

Riprendendo l’analisi inizialmente effettuata sui benefici che l’organizzazione comunale si attende dalla esternalizzazione di un servizio pubblico e sui relativi costi, alla scadenza dell’affidamento occorre valutare se e in quale misura gli uni e gli altri - costi e benefici - si sono effettivamente manifestati.

Con riguardo agli aspetti strategico-organizzativi, l’amministrazione comunale deve domandarsi se l’auspicabile separazione fra politica e gestione si è concretamente prodotta o se, invece, sono comunque prevalse le reciproche ingerenze; se effettivamente si sono liberate risorse finanziarie e umane da indirizzare verso attività di maggiore valore strategico o se questo non è accaduto, ad esempio per le resistenze dei dipendenti e delle organizzazioni sindacali, o per la necessità di mantenere comunque impiegate ingenti risorse nella struttura organizzativa preposta al governo della gestione esternalizzata; ecc.

In relazione, appunto, alle modalità di governo della gestione esternalizzata, occorre interrogarsi sulla sistematicità, adeguatezza e onerosità dei controlli effettuati, sulla tempestività ed efficacia degli interventi correttivi delle disfunzioni rilevate, sul livello di cooperazione che si è instaurato con il provider, ecc.

Sotto il profilo economico-finanziario, infine, è necessario analizzare come la struttura dei costi e l’assetto patrimoniale-finanziario dell’amministrazione comunale si sono concretamente modificati in funzione della scelta di esternalizzazione.

Laddove si individuano delle lacune, degli scostamenti fra i risultati attesi e i risultati conseguiti, è indispensabile indagarne le cause, che a loro volta possono essere le più varie: dalla scarsa esperienza dell’amministrazione comunale nella gestione dell’outsourcing alla non professionalità del provider, da una situazione di “asimmetria informativa” particolarmente grave alla insufficienza delle risorse pubbliche investite nel monitoraggio della gestione esternalizzata, ecc.

Potendo distinguere tali cause fra accidentali, cioè tendenzialmente imprevedibili e irripetibili, e non accidentali, ovvero strettamente correlate a errori iniziali di valutazione e a scelte

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consapevolmente condotte, l’analisi critica dell’amministrazione comunale deve principalmente concentrarsi sulle seconde. Se, infatti, le lacune derivanti da circostanze straordinarie e sopravvenute nel corso della gestione esternalizzata sono sostanzialmente inevitabili a priori, quelle scaturenti da considerazioni errate, scelte irrazionali, meccanismi di indirizzo, controllo e revisione in itinere lenti e farraginosi possono invece essere facilmente superate proprio grazie all’acquisizione di esperienza e, quindi, al graduale perfezionamento delle competenze e degli strumenti del Comune funzionali al governo dei servizi pubblici.

3.2.2.3.2 L’impatto dell’outsourcing sul contesto socio-economico locale

Al pari di quanto analizzato nel paragrafo precedente circa l’incidenza sulla organizzazione comunale, anche con riguardo all’impatto sul contesto socioeconomico locale è indispensabile che, a consuntivo, l’esperienza di esternalizzazione sia valutata in base al confronto fra i costi-benefici inizialmente attesi e i risultati effettivamente conseguiti.

Le dimensioni oggetto di valutazione sono essenzialmente due: efficienza ed efficacia.

L’efficienza riguarda le risorse e gli sforzi complessivamente profusi dalla comunità locale per l’ottenimento del servizio. Tale concetto non riflette solo le tariffe pagate dai singoli utenti per la fruizione delle prestazioni, ma vuole richiamare il costo globale del servizio per la collettività, comprensivo degli oneri a carico del bilancio comunale, dei costi di transazione e di transizione. Ci si chiede, quindi: a parità di servizio, il costo globale della gestione esternalizzata si è concretamente dimostrato maggiore o minore del costo globale della gestione diretta?

L’efficacia, invece, deve essere misurata in relazione a due aspetti principali: i programmi dell’amministrazione comunale e le aspettative dei cittadini-utenti139. Sul primo fronte, la gestione esternalizzata si dimostra efficace se il servizio reso dal provider risponde - per qualità, quantità, capillarità, continuità, prezzo, ecc. - agli standard predefiniti dall’ente affidante. Nella seconda prospettiva, invece, l’outsourcing è efficace se il servizio reso dal provider soddisfa - quantitativamente e qualitativamente - le attese dei cittadini-utenti.

Le eventuali lacune di efficienza e di efficacia emergenti dalla valutazione ex-post devono, a loro volta, essere indagate nelle cause, quale presupposto indispensabile per il miglioramento della futura gestione del servizio.

Salvo la sussistenza di circostanze sopravvenute indipendentemente dalla volontà delle parti (amministrazione comunale e provider), gli scostamenti di efficienza sono normalmente causati o da componenti di costo inizialmente trascurate (per errore, dimenticanza, ecc.), o da difficoltà di

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gestione del rapporto di outsourcing, cagionate ad esempio dalla scarsa professionalità o dal comportamento opportunistico del provider, da problemi di interazione fra ente affidante e gestore affidatario, ecc.

Con riguardo alle valutazioni di efficacia, invece, si osserva come gli esiti delle valutazioni relative alle due dimensioni sopra descritte dovrebbero auspicabilmente coincidere: se l’amministrazione comunale ha correttamente rilevato e interpretato le esigenze della comunità locale e le ha opportunamente fatte proprie, traducendole in modo adeguato in piani, programmi e condizioni di gestione da inserire nel bando di gara e nel contratto di servizio, alla efficacia o inefficacia del servizio rispetto alle attese dell’ente affidante deve inevitabilmente corrispondere l’efficacia o l’inefficacia del servizio rispetto alle attese dei cittadini-utenti.

Tale corrispondenza, tuttavia, potrebbe anche non verificarsi e questo accade, appunto, quando si manifestano delle disfunzioni nella rilevazione-interpretazione delle esigenze collettive e/o nella loro “trasposizione” nelle clausole dei piani, programmi, bandi di gara, contratti di servizio, ecc. da parte dell’amministrazione comunale. O anche quando, pur rilevate e trattate correttamente nella fase iniziale, le esigenze della comunità locale mutano poi nel corso del rapporto di outsourcing, senza che a tale mutamento faccia seguito una idonea revisione delle condizioni di gestione140. In particolare, se le aspettative rilevate dall’ente locale sono più ambiziose di quelle effettivamente avvertite dai cittadini-utenti (ad esempio, in relazione alla volontà del policy maker di promuovere esigenze di grande rilievo a livello collettivo - tutela dell’ambiente, della salute pubblica, ecc. - ma scarsamente percepite dai singoli), la gestione esternalizzata può manifestarsi inefficace nell’ottica dell’amministrazione comunale (in relazione alla non adeguatezza dei risultati conseguiti rispetto agli obiettivi prefissati) e, al contempo, assolutamente efficace sotto il profilo sociale (in relazione al carattere ben più che soddisfacente delle performance realizzate rispetto alle attese della comunità locale). Viceversa - e questa, mettendone in dubbio la capacità di rappresentare, promuovere e tutelare le istanze della comunità di riferimento, costituisce senz’altro l’ipotesi più deleteria per l’immagine pubblica degli organi politici - se gli obiettivi fissati dalla amministrazione comunale sono insufficienti in confronto alle aspettative dei cittadini-utenti, la gestione esternalizzata può risultare efficace rispetto alle attese dell’amministrazione, ma, simultaneamente, del tutto inefficace sotto il profilo sociale.

140 _{Sulle dimensioni della qualità (attesa, progettata, erogata, paragonata e percepita) come componente della} performance dei servizi pubblici si vedano, per tutti, Grossi, Mussari, op. cit, 2004, pag. 96 e ss.; Mazzara L.,

“L’orientamento alla qualità totale”, in Farneti G., Introduzione all’economia dell’azienda pubblica, Giappichelli, Torino, 1995, pagg. 227-255.

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