La governance esterna dell’ente locale sulle aziende di gestione dei servizi pubblic

locale sull’universo delle aziende di servizi pubblici sia interna alle singole imprese di gestione.

La crescente importanza della governance esterna, in quanto l’ente locale, a seguito dei numerosi interventi normativi, assume sempre meno il ruolo di produttore diretto e sempre più quello di regista dello sviluppo del territorio di riferimento, porta ad un radicale cambiamento di ruolo dell’amministrazione sul palcoscenico locale. Essa, infatti, diviene una vera e propria holding di un gruppo pubblico locale, per il quale è chiamata a definire strategie efficaci per soddisfare le complesse esigenze della vasta platea di stakeholder.

3.1.3 La governance esterna dell’ente locale sulle aziende di gestione dei servizi pubblici locali

La governance esterna, come già precedentemente affermato, è di grande importanza, soprattutto ai giorni nostri, in cui l’amministrazione è sempre meno produttrice diretta di servizi e sempre più regista di una vasta gamma di aziende di gestione.

L’ente locale, quindi, tende sempre più ad assumere il ruolo tipico di una holding di gruppo, che si occupa principalmente di fornire indirizzi strategici e di verificare, sia in corso di gestione che al termine di quest’ultima, i risultati conseguiti e la loro coerenza con gli obiettivi prefissati. Si tratta di un ruolo assai complesso da svolgere, sia per le competenze tecniche richieste (spesso assenti nelle amministrazioni territoriali), sia per la complessità del gruppo locale, nel quale convivono aziende in forma societaria fortemente orientate al profitto (come le imprese che gestiscono servizi pubblici economici) ed emanazioni funzionali dell’ente di riferimento, quali istituzioni, aziende speciali, chiamate ad erogare prestazioni a contenuto sociale, dietro la corresponsione di prezzi politici.

L’ente locale sarà quindi chiamato a delineare un disegno strategico di sviluppo locale, in coerenza col quale dovranno essere definite le scelte circa le modalità di gestione dei servizi pubblici e le modalità per assicurare che i soggetti gestori si uniformino a tale disegno122.

Nel tentativo di realizzazione del proprio disegno strategico, con specifico riferimento ai rapporti con le aziende di gestione, l’ente giocherà un triplice ruolo di proprietario, committente e

122 _{Per approfondimenti sulle strategie adottabili dagli enti locali in tema di organizzazione dei servizi pubblici si}

consulti Badia F., Beni O., Donato F., Le nuove prospettive strategiche, competitive e manageriali in tema di servizi

pubblici locali a rilevanza economica in un contesto di cambiamento, Quaderno del Dipartimento di Economia,

Istituzioni, Territorio, Università degli Studi di Ferrara, n. 22/2005, pagg. 9-11; Marinò L., Strategie di riforma del

settore pubblico in una prospettiva economico-aziendale: privatizzazione e gestione contrattuale delle public utilities,

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regolatore; si tratta di ruoli già di per sé ampi, che divengono ancor più complessi qualora debbano essere condotti congiuntamente123, con il forte rischio di conflitto di interessi: si pensi, ad esempio, all’irrogazione di una sanzione nei confronti di una propria partecipata, che potrebbe tradursi in una perdita economica che l’ente stesso potrebbe essere chiamato a ripianare.

All’amministrazione spetta poi il difficile compito di contemperare istanze tra loro diverse: da un lato la necessità di autonomia per l’azienda di gestione, in modo tale da poter utilizzare appieno le competenze manageriali sulle quali può contare, senza eccessive ingerenze di natura politica, per poter raggiungere l’economicità, dall’altro il dovere istituzionale di controllare adeguatamente l’operato dei soggetti gestori, al fine di verificare il soddisfacimento dei bisogni pubblici. Si instaura quindi un trade-off tra autonomia e controllo, che richiede un’adeguata governance per evitare degenerazioni da un lato o dall’altro, ovvero:

• l’utilizzo dell’azienda di gestione quale mezzo per ottenere consenso politico, che si traduce, come troppo spesso è avvenuto nell’esperienza delle municipalizzate, in assunzioni di favore o tariffe che mettevano a rischio l’economicità della gestione;

• l’interpretazione del ruolo di regolamentazione come mero controllo burocratico, che si traduce in un forte rischio di blocco nella gestione dell’azienda esterna, senza un ritorno effettivo di conoscenze utili per comprendere l’andamento della gestione stessa;

• il rischio legato alla capacità del management di sfruttare le asimmetrie informative, influenzando l’ente locale e riducendo l’efficacia della sua attività di indirizzo e controllo.

In ragione di questo nuovo ruolo è lecito chiedersi se l’organizzazione e gli odierni processi strategici e strumenti manageriale-operativi a disposizione dell’ente locale sono adeguati a

supportare la governance sulle aziende esterne124. La domanda posta coincide, in definitiva, all’ipotesi di ricerca del presente lavoro, verificata nel capitolo successivo, che parte dall’assunto secondo cui il successo della esternalizzazione di un determinato servizio pubblico sia subordinato alla sussistenza di una serie di condizioni minimali (cfr. introduzione e nota

123 _{“Nel caso di un affidamento diretto a un’azienda pubblica a prevalente proprietà dell’ente locale, il ruolo di governo}

e quello proprietario coincidono con una commistione di obiettivi tra loro spesso in conflitto. La proprietà di tutto o comunque gran parte del capitale delle aziende trasformate viene infatti mantenuta presso l’ente locale che dunque si caratterizza a un tempo come soggetto affidante del servizio, soggetto regolatore e soggetto proprietario. Il rischio, in queste circostanze, consiste in una perdita di coerenza degli indirizzi formulati dall’ente locale che possono così risultare incompatibili con l’efficienza e l’economicità della gestione”. Cfr. Ricci P., Landi T., La governance delle

società per azioni dei servizi pubblici locali: attualità e prospettive, Azienda Pubblica, n. 2, 2009, Maggioli, Rimini,

pagg. 124-125.

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La stessa Corte dei conti sottolinea la rilevanza delle dimensioni considerate ai fini della governance delle aziende terze. Essa, infatti, rileva l’importanza della “creazione di una corretta e complessiva governance che investa l’aspetto programmatico, organizzativo, gestionale e contabile del fenomeno”. Corte Dei Conti, Relazione sulla gestione

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metodologica) tra le quali rientrano i processi strategici e manageriali operativi che di seguito verranno analizzati.