CAPITOLO 2. IL BARATTO AMMINISTRATIVO NEL CODICE
1. Corte dei Conti: natura, composizione e funzioni
In ogni ordinamento democratico è previsto un organo di rilevo costituzionale, indipendente ed autonomo, rispetto al Governo e al Parlamento, il quale vigila sulla corretta gestione delle risorse pubbliche, sul rispetto degli equilibri finanziari complessivi, sulla regolarità, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa. Si tratta della Corte dei Conti, alla quale la Costituzione attribuisce importanti funzioni di controllo (art. 100 della Costituzione43) e giurisdizionali (art. 103 della Costituzione44). Inoltre la stessa è definita dalla Costituzione quale “organo ausiliario” che coordina gli organi titolari di funzioni legislative, di controllo e di indirizzo politico, esecutive e di amministrazione attiva45. Tale organo è stato istituito con la legge n. 800 del 14 agosto 1862.
Relativamente alle funzioni della Corte dei Conti, si sono alternate diverse correnti di pensiero. Secondo una di queste correnti la Corte è un organo indipendente, sia per la terzietà che assume nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali, sia per l’indipendenza dei giudizi espressi nell’esercizio dell’attività di controllo. Secondo un’altra corrente di pensiero, invece, la
43 Articolo 100 della Costituzione “Il Consiglio di Stato è organo di consulenza giuridico-amministrativa e
di tutela della giustizia nell'amministrazione. La Corte dei conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito. La legge assicura l'indipendenza dei due Istituti e dei loro componenti di fronte al Governo”.
44 Articolo 103 della Costituzione “Il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno
giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi. La Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge. I tribunali militari in tempo di guerra hanno la giurisdizione stabilita dalla legge. In tempo di pace hanno giurisdizione soltanto per i reati militari commessi da appartenenti alle Forze armate”.
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Corte dei Conti non sarebbe altro che lo strumento principale attraverso cui le Camere esercitano il controllo politico sull’operato del Governo e della pubblica amministrazione.
La disciplina dell’organizzazione e del funzionamento è contenuta nel testo unico del 1934 e in altre leggi speciali, ed è stata modificata più volte, prima nel 1994, e dopo nel 1996. Di recente poi la Corte dei Conti è stata oggetto di ulteriori modifiche relative alla sua struttura e al suo funzionamento, così come previsto dalla legge n.202 del 200046.
Per quanto riguarda la struttura, in linea generale la Corte dei Conti è costituita: da una sezione centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e delle amministrazioni dello Stato; una sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato; una sezione delle autonomie che esercita i controlli finanziari e le analisi comparative sull’andamento della gestione degli enti locali; una sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali; tre sezioni giurisdizionali centrali; sezioni giurisdizionali regionali, istituite in tutte le regioni nonché nelle provincie autonome di Trento e Bolzano47.
46Può risultare utile un breve excursus normativo per ricordare, tra l’altro, che con l’art.1 della legge n.
241 del 1990 si dispone che l’attività amministrativa deve perseguire i fini stabiliti dalle leggi secondo criteri di economicità, di efficacia e di pubblicità e che con il decreto legislativo n. 29 del 1993, contenente disposizioni di razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche, è affermato il criterio della trasparenza nell’organizzazione amministrativa (art. 5), nonché consacrato (art.3) il principio (trasfuso poi nel decreto legislativo n.165 del 2001) della separazione fra indirizzo politico- amministrativo e attività di gestione e, conseguentemente, la netta distinzione delle corrispettive responsabilità. Con le leggi n. 20 del 1994 e n. 639 del 1996, si attua poi la prima vera riforma delle funzioni della Corte dei conti dell’epoca repubblicana, perché, in un quadro di teorica coerenza con i principi dell’INTOSAI Auditing Standards- IAS, il controllo preventivo di legittimità viene drasticamente ridotto, riservandolo ad alcune limitate categorie di atti, nel mentre, di converso, il controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio è esteso a tutte le pubbliche amministrazioni. Di Le Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei Conti dopo la legge 5 giugno 2003, n.131 (legge La Loggia). Giuseppe Ginestra Le sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti dopo la legge 5 giugno 2003, n.131 (legge La Loggia), in diritto.it
47Presso 15 Regioni sono presenti la Sezione giurisdizionale e la Sezione di controllo quali organi
territoriali di giurisdizione contabile, nonché la Procura Regionale. Le Regioni sono: Piemonte, Lombardia, Veneto, Liguria, Emilia-Romagna, Toscana, Lazio, Marche, Umbria, Abruzzo, Molise, Campania, Puglia, Basilicata, Calabria e Valle d'Aosta. Vi sono poi Regioni con una configurazione diversa. Esse sono tutte a statuto speciale. La Corte dei conti, per l'espletamento delle funzioni giurisdizionali si articola in: sezioni giurisdizionali regionali, che giudicano in primo grado; hanno sede in ciascun capoluogo di regione (ma è
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Inoltre, della Corte dei Conti, fanno parte anche le Sezioni Riunite, quali organi di chiusura del sistema di giurisdizione amministrativo-contabile con competenza a decidere sulle questioni di massima e sui conflitti di competenza. In particolare la competenza è articolata in 4 sezioni, con funzioni: giurisdizionale, di controllo, deliberante, consultiva, aventi sede a Roma, nonché 3 sezioni speciali: Sezioni riunite per la Sardegna con sede a Cagliari, per la Sicilia con sede a Palermo e per il Trentino-Alto Adige con sede a Roma.
Sintetizzando la Corte dei Conti a Sezioni Riunite esprime il proprio parere su tutti i provvedimenti legislativi di iniziativa governativa che implicano il conferimento di nuove attribuzioni alla Corte, oltre che alla soppressione o
prevista una sezione giurisdizionale per la provincia autonoma di Bolzano); sezioni giurisdizionali centrali di appello, che giudicano in secondo grado; sono tre ed hanno tutte sede presso la sede della Corte dei conti di Roma; vi è inoltre una sezione giurisdizionale di appello per la Regione Siciliana, con sede a Palermo; sezioni riunite, che risolvono i conflitti di competenza tra le varie sezioni regionali e/o centrali; su richiesta del Presidente della Corte dei conti, del Procuratore Generale presso la Corte dei conti o di una Sezione, sono chiamate anche a pronunciarsi su "questioni di massima" (quando si è in presenza di dubbi o "conflitti" interpretativi tra le diverse sezioni).Presso ogni sezione giurisdizionale regionale opera una Procura regionale, con funzioni di Pubblico Ministero nei giudizi di responsabilità patrimoniale-amministrativa e contabile ed in generale nelle materie di contabilità pubblica. I magistrati del pubblico ministero hanno le medesime garanzie di indipendenza e inamovibilità dei magistrati dei collegi giudicanti; dispongono dei poteri istruttori previsti dall'art. 74 del T.U. Corte dei conti e dall'art. 5, 6º comma della L. 19/1994.Il Procuratore generale e i vice procuratori generali svolgono le funzioni di pubblico ministero presso le
sezioni centrali di appello e presso le sezioni riunite.
Il Procuratore generale ha anche funzioni di coordinamento generale delle procure regionali. Le articolazioni della Corte dei conti in sede di controllo sono: la Sezione Controllo Stato: svolge i suoi compiti ai sensi della legge n. 20 del 1994, modificata dalla legge n. 639 del 1996, e seguendo i criteri indicati dalle Sezioni Riunite secondo un doppio filo conduttore: la verifica di legittimità e la verifica di efficienza- efficacia-economicità. La Sezione si articola in quattro collegi, uno per il controllo sugli atti, uno per il controllo sulla gestione delle entrate, e due per il controllo sulla gestione delle spese. La Sezione di Controllo Enti sovvenzionati dallo Stato: continua ad operare ai sensi della legge n. 259 del 1958, anche a seguito della imponente privatizzazione degli anni novanta, controllando la gestione complessiva degli Enti pubblici e privati che ricevono contributi dallo Stato, rilevandone gli squilibri gestionali specie in materia di appalti, di aiuti statali e di concorrenza. La Sezione di Controllo Autonomie estende il suo controllo in particolare sui progetti di opere pubbliche finanziate dalla Cassa Depositi e Prestiti, sui progetti cofinanziati dall'Unione europea, sui parcheggi finanziati ai sensi della legge n. 122 del 1989, e sulla gestione diretta o indiretta da parte degli enti locali di alcuni servizi pubblici (piscine, ecc.). La Sezione controllo Affari comunitari e internazionali, nuovo organo collegiale istituto ai sensi della legge n. 20 del 1994, che svolge un controllo successivo di tipo diffuso e un controllo di tipo specifico (controllo-referto), al fine di riferire al Parlamento italiano ed ai Consigli Regionali sui programmi nazionali che utilizzano fondi Ue. Dal 2008 cura la funzione di "external auditor" presso alcune organizzazioni internazionali (prima il CERN, poi l'ITU e l'ICAO), in wikipedia.org
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modificazioni di quelle esistenti o che comunque riguardano l’ordinamento e le sue funzioni48.
Oltre a quanto già detto, per quanto riguarda la struttura, la Corte, è costituita da magistrati e impiegati amministrativi. I magistrati sono: il Presidente (viene nominato con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, tra i magistrati della stessa Corte che abbiano effettivamente esercitato per almeno 3 anni funzioni direttive o equivalenti presso organi costituzionali nazionali), il Presidente aggiunto, il Procuratore Generale, il Procuratore Generale aggiunto, i Presidenti di sezione, i Consiglieri, i primi Referendari e i Referendari. Invece gli impiegati amministrativi sono costituti da personale dirigente e non dirigente.
È evidente come ogni ordinamento autonomo necessiti della presenza di un organo costituzionale indipendente ed autonomo, e abbiamo accertato come tale organo sia rappresentato dalla Corte dei Conti. Una volta appurato ciò, è importante evidenziare come l’autonomia e l’indipendenza vengono garantite sia attraverso la procedura di nomina dei vertici istituzionali, sia attraverso accurate procedure di selezione per concorso pubblico e nomina dei magistrati contabili. I mezzi dell’indipendenza dell’istituto e dei suoi componenti sono l’inamovibilità dei magistrati, la previsione del Consiglio di Presidenza e l’autonomia finanziaria e organizzativa della stessa.
Invece per quanto concerne l’organizzazione e il funzionamento della Corte dei Conti, emerge come alla stessa siano attribuite funzioni di controllo49 e
48 I. Musio “Organi consultivi e di controllo dell’organizzazione centrale e diretta dell’amministrazione
statale”, in unipegaso.it
49 Le parti di un rapporto di controllo possono essere, tra di loro, in rapporto di subordinazione,
equiordinazione, di autonomia o reciproca indipendenza. Nei rapporti di subordinazione è sempre implicato un rapporto di controllo, nel senso che l’autorità sovraordinata ha un potere di controllo sull’autorità subordinata. Per questo motivo l’autorità può annullare, modificare e revocare gli atti dell’autorità inferiore. I rapporti di controllo tra autorità equiordinate sono previsti da norme di legge, in quanto implicano una soggezione che altrimenti non esisterebbe, di un’autorità amministrativa ad un’altra dello stesso livello. È
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giurisdizionali nelle materie di contabilità pubblica e in altre materie specificate dalla legge. Inoltre, la stessa, svolge anche funzioni amministrative (provvedimenti che riguardano lo status economico e giuridico dei propri dipendenti), e consultive (pareri in materia di contabilità pubblica su richiesta di Regioni, Comuni, Provincie e città metropolitane)50. Relativamente alla funzione di controllo, l’art. 100 della Costituzione stabilisce che la Corte dei Conti svolge: un controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo; un controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato; un controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.
A questo punto, è necessario precisare qual è lo scopo del controllo, partendo dal presupposto che molto spesso nei rapporti tra enti e organi amministrativi può essere necessario un riesame di un singolo atto amministrativo o di un’attività amministrativa nel suo complesso da parte di un altro organo. Ecco perché si distingue tra controllo di legittimità e controllo sulla gestione. Il controllo di legittimità serve ad assicurare che un atto o un’attività siano conformi alla legge. Invece il controllo sulla gestione serve a verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa rispetto agli obiettivi fissati dalla legge.
Accanto a queste funzioni ben individuate dall’art. 100 della Costituzione, ce ne sono altre introdotte da leggi ordinarie e che derivano dall’art 9751 della
il caso dei Ministeri nei confronti del Ministero dell’economia e delle finanze, cui la legge attribuisce il potere di verificare gli oneri delle funzioni e dei servizi istituzionali di ciascun Ministero.
Infine vi sono i rapporti di controllo tra autorità in posizione di reciproca autonomia o di indipendenza, e questo è proprio il caso del rapporto tra Corte dei Conti e Governo o Corte dei Conti e Regioni o enti locali. In questo caso il rapporto di controllo è istituito direttamente dalla Costituzione anche in relazione all’oggetto e alla finalità del controllo. Tratto da “Organismi consultivi e di controllo dell’organizzazione centrale e diretta dell’amministrazione Statale”. I. Musio “Organi consultivi e di controllo dell’organizzazione centrale e diretta dell’amministrazione statale”, in unipegaso.it
50 L. Giampaolino Corte dei Conti, in cortedeiconti.it
51 Articolo 97 della Costituzione “I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo
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Costituzione (principio del buon andamento degli uffici pubblici), dall’art. 8152 (rispetto degli equilibri di bilancio) a dall’art. 11953 (coordinamento della finanza pubblica)54.
Inoltre alla Corte spettano anche i giudizi di responsabilità che hanno ad oggetto: la responsabilità contabile, che si fonda sul maneggio di denaro ed altri valori della pubblica amministrazione; la responsabilità amministrativa, che si fonda sul danno patrimoniale, doloso o colposo, cagionato all’amministrazione; la responsabilità del funzionario che abbia causato danni a terzi, risarciti dalla pubblica amministrazione nei confronti della stessa.
Infine la Corte dei Conti esprime un giudizio (a seguito della legge n.205/2000 art.5); ed è giudice unico in materia pensionistica, relativamente alle pensioni a carico totale o parziale dello Stato55.
sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari. Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge”
52 Articolo 81 della Costituzione “Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo
presentati dal Governo. L'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese. Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte”
53 Articolo 119 della Costituzione “Le Regioni hanno autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti
da leggi della Repubblica, che la coordinano con la finanza dello Stato, delle Provincie e dei Comuni. Alle Regioni sono attribuiti tributi propri e quote di tributi erariali, in relazione ai bisogni delle Regioni per le spese necessarie ad adempiere le loro funzioni normali. Per provvedere a scopi determinati, e particolarmente per valorizzare il Mezzogiorno e le Isole, lo Stato assegna per legge a singole Regioni contributi speciali. La Regione ha un proprio demanio e patrimonio, secondo le modalità stabilite con legge della Repubblica”
54 L. Giampaolino Corte dei Conti, in cortedeiconti.it
55 I. Musio “Organi consultivi e di controllo dell’organizzazione centrale e diretta dell’amministrazione
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