Il parere della Corte dei Conti, Sezione Regionale di Controllo per

2016, n. 27].

Il comune di Bologna ha rivolto alla Corte dei Conti un quesito abbastanza complesso che ha ad oggetto l’interpretazione dell’art. 24 del d.l 133/2014. Il Comune opta per un’interpretazione restrittiva della norma in quanto fondata sul dato letterale che consentirebbe di deliberare riduzioni/esenzioni solo per tributi specificatamente riferiti all’attività sussidiaria posta in essere dai cittadini sulla base di accordi con il Comune. D’altra parte non sarebbe possibile prevedere agevolazioni anche relativamente a debiti pregressi verso il Comune attraverso un’attività sussidiaria a favore della collettività. A seguito di queste considerazioni il Comune di Bologna chiede alla Corte dei Conti dell’Emilia Romagna un parere, su come interpretare l’art. 24 del d.l. 133/2014 per usufruire al meglio di quelle che sono le sue potenzialità, senza rischio per la contabilità pubblica e senza generare danno erariale. In sintesi il Comune di Bologna chiede se i Comuni, possono ricorrere al Baratto Amministrativo per consentire l’adempimento di tributi di esercizi

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finanziari passati iscritti nei residui attivi della contabilità, attraverso lo svolgimento di un’attività tra quelle sussidiarie elencate nell’art. 24 e che sostituisce il pagamento.

La Corte dei Conti prima di esprimersi in merito alla richiesta di parere formulata dal Comune di Bologna, ha verificato l’ammissibilità soggettiva (legittimazione dell’ente richiedente) e oggettiva della stessa richiesta70_. Dopodiché la Corte ha affermato che non è possibile ricorrere al Baratto Amministrativo per estinguere debiti pregressi; questo perché tale ipotesi non rientra nell’ambito di applicazione della norma, in quanto manca il requisito dell’inerenza tra agevolazione tributaria e tipologia di attività svolta dai cittadini. Elementi che devono essere, in maniera specifica individuati, nell’atto regolamentare. Solo in questo modo è possibile stimare in anticipo la minore entrata già in sede di bilancio di previsione. In altre parole è importante evitare effetti pregiudizievoli sugli equilibri di bilancio.

Secondo la Corte la possibilità data ai cittadini di sostituire il pagamento di debiti tributari con modalità diverse, determinerebbe una rinuncia ad incassare dei crediti propri, già iscritti in bilancio71_.

E da questo ultimo punto si possono ricavare due ulteriori elementi: uno di carattere generale e uno applicabile in maniera specifica all’ipotesi del Baratto Amministrativo diretto ai debitori fiscali. Per quanto riguarda il primo le agevolazioni fiscali sono ammesse nel limite della loro piena corrispondenza tra attività richiesta e beneficio applicato, anche ai sensi dell’art. 52, d.lgs. 446/1997. Il secondo invece è decisivo per negare del tutto

70 _{La Corte dei Conti, Sezione Regionale di Controllo per l’Emilia Romagna [Delibera del 23 marzo 2016,}

n. 27]

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l’applicazione del Baratto Amministrativo: il danno erariale che l’agevolazione provocherebbe72_.

Per meglio comprendere le motivazioni che sono alla base del parere reso dalla Corte dei Conti dell’Emilia Romagna, risulta utile soffermarsi su alcuni aspetti significativi.

In primo luogo secondo i giudici della magistratura contabile, l’art. 24 prevede requisiti formali e sostanziali, che devono essere rispettati nella misura in cui si sceglie di ricorrere al Baratto Amministrativo. Il requisito formale riguarda il tipo di atto deliberativo comunale con cui tale scelta può essere compiuta (delibera con poteri regolamentari ex art. 52 d.lgs. 446/1997).

I requisisti sostanziali invece riguardano: l’atto deliberativo comunale, il quale deve fissare i criteri e le condizioni in base ai quali i cittadini, singoli o associati, possono presentare progetti relativi ad interventi di riqualificazione del territorio riconducibili alle attività espressamente previste dalla norma; il rapporto di inerenza tra le esenzioni/ riduzioni di tributi deliberabili dal Comune e le attività di cura e valorizzazione del territorio; l’esenzione dal pagamento dei tributi può essere concessa per un periodo limitato e definito di tempo, per tributi specifici e per tipologie di attività individuate dai Comuni in ragione dell’esercizio sussidiario dell’attività posta in essere; le agevolazioni fiscali sono principalmente concesse a comunità di cittadini costituite in forme associative stabili e giuridicamente riconosciute73.

72 _{F. Giglioni Limiti e potenzialità del baratto amministrativo, in Riv. Trim. di Scienza dell’amministrazione}

3/2016.

73 _{S. Zebri Il “Baratto amministrativo” secondo la Corte dei Conti e nella nuova norma del Codice degli}

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In secondo luogo, la Corte ribadisce l’importanza del principio di indisponibilità dell’obbligazione tributaria e quindi la necessità che le ipotesi di agevolazione fiscale devono essere precedute da deliberazioni di carattere generale, di natura regolamentare, dirette a delimitare le condizioni e i criteri applicativi di questo istituto. In questo senso, assumono importanza l’indicazione dei requisiti e dei criteri richiesti ai soggetti destinatari della disciplina che, ai sensi dell’art. 24 del d.l. 133/2014, sono i cittadini singoli o associati.

Inoltre l’estensione dell’ambito di applicazione soggettivo della norma sul Baratto Amministrativo ai debitori fiscali è illegittima se non c’è una espressa previsione normativa che lo consenta. Il debitore fiscale, infatti, delinea una fattispecie soggettiva specifica e diversa rispetto a quella generale del cittadino singolo o associato. Ciò lo si può dedurre, dal limitato grado di libertà riconducibile ai debitori fiscali rispetto ai cittadini, cui, invece è riconosciuta un’assoluta libertà di scelta relativamente alle possibili azioni da intraprendere per la promozione e/o valorizzazione del territorio. I debitori fiscali, anche se posti nella condizione di scegliere se pagare il tributo o esercitare una determinata attività a favore della collettività, rimangono sempre dei soggetti obbligati giuridicamente nei confronti dell’amministrazione, e forme di agevolazione gli vengono riconosciute solo se previste dalla legge74.

74 _{F. Giglioni Limiti e potenzialità del baratto amministrativo, in Riv. Trim. di Scienza dell’amministrazione}

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3.2 Il parere della Corte dei Conti, Sezione Regionale di

Controllo per la Lombardia [delibera del, 24 giugno 2016,

n.172].

Il sindaco del Comune di Vittuone ha chiesto un consiglio in merito alla corretta interpretazione dell’art. 24 del d.l. 133/2014, in particolare sulla possibilità di ampliare la facoltà prevista dalla norma, per consentire ai cittadini di saldare anche debiti pregressi, di natura patrimoniale e non prettamente tributaria, già confluiti nella massa dei residui attivi dell’ente75_. I quesiti posti dal Comune riguardano il rapporto tra precetto normativo statale e potestà regolamentare dell’ente locale, relativamente al Baratto Amministrativo.

Il parere offerto dalla Corte dei Conti conferma le posizioni assunte dalla Corte dei Conti dell’Emilia Romagna e da quella del Veneto. Principalmente la Corte distingue tra i casi in cui gli enti locali possono accordare agevolazioni tributarie, dai casi in cui le agevolazioni riguardano il pagamento di debiti di natura extra tributaria.

Per quanto riguarda le entrate tributarie, il Baratto Amministrativo necessita di regolamentazione a carattere generale, riveste natura temporanea (con progetti finalizzati), ambiti territoriali limitati, e non può riguardare i debiti tributari pregressi (Corte dei Conti, Sezione Regionale di Controllo per l’Emilia Romagna [delibera n. 27 del 23/03/2016])76_.

Invece, nel caso in cui il credito dell’ente locale riveste natura extra tributaria, è qualificabile come disponibile, e non è destinato, in tutto o in

75 _{Lombardia, delibera n. 172- Baratto Amministrativo: agevolazione debiti di natura extra tributaria, in}

Self- entilocali.it

76 _{La Corte dei Conti, Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia [Delibera del 24 giugno 2016, n.}

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parte, a un altro ente pubblico o allo Stato, risulta applicabile il principio generale previsto dall’art. 1 comma 1 bis della legge 241/1990, secondo cui: “la pubblica amministrazione, nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato, salvo che la legge non disponga altrimenti”.

Per cui l’ente dovrà: predeterminare le attività che possono compensare l’adempimento dei debiti extra tributari; quantificare in termini monetari la prestazione sostitutiva, in base alla natura dell’attività da svolgere, alla durata della prestazione (oraria e giornaliera), o al risultato da raggiungere. Invece, dal punto di vista dei soggetti che possono fruire dell’agevolazione, gli stessi devono essere selezionati mediante appositi bandi pubblici che, sotto il profilo soggettivo, individuano i beneficiari ammessi alle prestazioni sostitutive secondo criteri neutrali, idonei a graduare le situazioni di disagio sociale (es: certificazione ISEE) o di difficoltà economica derivante da eventi non colposi (es: morosità incolpevole per perdita di attività lavorativa) e che, sotto il profilo oggettivo, delimitano gli ambiti, i tempi e i modi di resa dell’attività socialmente utile o del servizio.

In questo caso, la riscossione agevolata, la riduzione, e in extrema ratio, l’esenzione dal pagamento del credito extra tributario potrà riguardare il montante del debito pregresso secondo modalità che comunque garantiscono la correlazione tra quanto dovuto e la prestazione sostitutiva da eseguirsi a beneficio della collettività, a condizione che tali forme di Baratto Amministrativo non arrechino un danno agli equilibri di bilancio dell’ente locale e non devono generare fenomeni elusivi dell’adempimento di obbligazioni regolarmente contratte dal cittadino con l’amministrazione di riferimento77.

77 _{Lombardia, delibera n. 172- Baratto Amministrativo: agevolazione debiti di natura extra tributaria, in}

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Sintetizzando, per le entrate extra tributarie (a eccezione di quelle indisponibili o con destinazione vincolata allo Stato a o un altro ente pubblico), l’ente locale ha piena capacità di diritto privato, a norma dell’art. 1, comma 1 bis, legge 241/1990 e l’autonomia di scelta delle iniziative volte a favorire l’intervento dei cittadini in attività di interesse generale, secondo il principio di sussidiarietà orizzontale, è riconosciuto dall’art. 118 della Costituzione, il quale ha introdotto i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza nell’attribuzione delle funzioni amministrative alle autonomie locali78_.

I crediti di natura extra tributaria discendono dall’erogazione di servizi pubblici o di prestazioni a domanda individuale, nell’ambito delle regole di diritto privato, per cui secondo la Corte dei Conti della Lombardia, non hanno natura impositiva e quindi non possono essere oggetto di Baratto Amministrativo.

Con riferimento all’adempimento di debiti extra tributari, è consentito sostituire con una prestazione personale il pagamento della originaria obbligazione pecuniaria. L’amministrazione dovrà porre in essere gli strumenti di controllo necessari ad assicurare che la prestazione sostitutiva sia effettivamente eseguita e/o che il risultato prefissato sia completamente raggiunto prima di procedere alla contabilizzazione dell’utilitas a sgravio, compensazione o riduzione del credito extra tributario. La gestione delle entrate extra tributarie soggiace ai principi in tema di equilibri e di vincoli di bilancio, ed è necessario evitare politiche espansive del Baratto Amministrativo, con conseguente rischio di diminuzione delle entrate.

78 _{La Corte dei Conti, Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia [Delibera del 24 giugno 2016, n.}

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Infine la Corte stabilisce che: “il Baratto Amministrativo deve essere concepito come strumento sussidiario e complementare per assicurare forme di partenariato sociale, nel rispetto della salvaguardia dei vincoli e degli equilibri di bilancio”79.

3.3 Il parere della Corte dei Conti, Sezione Regionale di

Controllo per la Lombardia [delibera del 6 settembre 2016,

n. 225].

Il sindaco del Comune di Casalpusterlengo ha chiesto alcuni chiarimenti in merito all’art. 24 del d.l. 133/2014, ponendo una serie di quesiti.

Con il primo quesito è stato chiesto se nell’ipotesi di Baratto Amministrativo sia consentito (ed eventualmente a che condizioni) l’adempimento dei debiti tributari pregressi relativi ad entrate comunali, mediante l’effettuazione di attività sostitutive del pagamento riconducibili ad una delle attività sussidiarie contemplate dagli articoli 24 (del d.l. n. 133/2014) e 190 (d.lgs. n.50/2016).

Il secondo quesito ha mirato a conoscere se il Baratto Amministrativo “possa essere limitato soltanto ad attività, servizi ed iniziative programmate e progettate dal Comune e finanziati in bilancio, escludendo, quindi, in materia, l’iniziativa autonoma del cittadino insolvente incolpevole”.

Con il terzo e ultimo quesito, il Comune ha chiesto alla Corte se è possibile ricorrere legittimamente al Baratto Amministrativo anche per trovare soddisfazione per propri crediti non tributari (ad es. crediti per rette, tariffe

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di servizi, canoni, multe e sanzioni) in connessione ai quali si ponga il problema dell’insolvenza incolpevole, eventualmente ricorrendo anche alla previsione dell’art. 1197 c.c. (datio in solutum) o dell’art. 1965 c.c. (transazione).

La Corte dei Conti, sezione Lombardia con la delibera del 6 settembre 2016 n. 225, ha ripreso alcuni aspetti dell’istituto giuridico del Baratto Amministrativo escludendo la possibilità di applicare l’art. 24 del d.l. 133/2014 e l’art. 190 del d.lgs. 50/2016 per attuare una specie di Baratto Transattivo80_.

La Corte risponde negativamente al primo quesito, rinviando a un proprio parere emesso pochi mesi prima (delibera del 24 giugno 2016, n. 172). In particolare, per quanto concerne le spettanze tributarie già dovute all’amministrazione comunale, (da intendersi quali entrate fiscali proprie, o derivate, il cui gettito è destinato a beneficio dell’ente locale) la riduzione delle imposte non si può applicare per quanto concerne i debiti pregressi confluiti nella massa dei residui attivi accertati dall’ente locale (del resto, l’art. 24 prescrive una stretta correlazione tra “tipologia di prestazione lavorativa da svolgere ed il tributo da ridurre o da esentare”).

Quanto al secondo quesito, in considerazione delle regole di contabilità pubblica e della disciplina riferita all’acquisto di beni, servizi e lavori che le amministrazioni pubbliche sono tenute a seguire anche in relazione alla previsione dell’art. 97 della Costituzione, si deve ritenere che il Baratto Amministrativo sia utilizzabile nei soli casi nei quali l’ente locale ha in via preliminare disciplinato l’istituto (tramite l’approvazione di un proprio regolamento), ovvero: i relativi casi concreti di attuazione, i tipi di crediti ai

80 _{La Corte dei Conti, Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia [Delibera del 6 settembre 2016, n.}

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quali applicarlo, la natura e l’individuazione dei lavori e servizi, nonché le modalità di individuazione dei soggetti che possono avvalersi dell’istituto. In sostanza, deve escludersi che il singolo cittadino, anche se insolvente senza nessuna colpa, possa proporre l’effettuazione di interventi che non rientrino nella programmazione dell’ente locale.

In merito al terzo quesito, la Sezione evidenzia come la possibilità di ricorrere agli istituti civilistici della datio in solutum o della transazione da parte delle amministrazioni locali esuli dalla disciplina del Baratto Amministrativo, ponendosi invece sul diverso piano della capacità di agire e dell’osservanza delle regole della contabilità pubblica (il Baratto Amministrativo, così come disciplinato dalla recente legislazione, opera su un piano diverso dagli istituti del codice civile della datio in solutum e della transazione). Del resto, non trova alcuna tipizzazione, quello che verrebbe a configurarsi come un “Baratto Transattivo”81_.

3.4 Il parere della Corte dei Conti, Sezione Regionale di

Controllo per il Veneto [delibera del 21 giugno 2016,

n.313].

Il sindaco del Comune di Lonigo formula una richiesta di parere alla Corte dei Conti del Veneto, in materia di contabilità pubblica, relativamente all’applicabilità dell’art. 24 del d.l. 133/2014. In particolare il sindaco chiede se nel caso di applicazione solo del primo e secondo periodo dell’art. 24 d.l. 133/2014, gli interventi realizzati dai cittadini singoli o associati possono essere qualificate come attività di volontariato e quindi, alla luce della deliberazione della Corte dei Conti della Lombardia, se possano essere assunte a carico del bilancio del Comune le spese per le coperture

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assicurative dei volontari; se invece gli interventi sono collegati a riduzioni o esenzioni di tributi inerenti al tipo di attività svolta, qual è il corretto inquadramento giuridico, fiscale e assicurativo delle prestazioni rese in compensazione, e quindi se gli interventi effettuati dai cittadini, singoli o associati, nella misura in cui sono qualificati come prestazioni occasionali di servizio o di lavoro, si possono includere tra le spese del personale; infine se è possibile applicare l’istituto del Baratto Amministrativo anche nel caso in cui il debitore di tributi comunali sia un’impresa82_.

Appare interessante notare che in questa circostanza la Corte dei Conti ha tenuto conto di come si è evoluto l’art. 24 del d.l. 133/2014, prendendo anche in esame i successivi sviluppi della norma e, in particolare, la previsione degli artt. 189 e 190, d.lgs. n. 50 del 2016 (codice dei contratti pubblici e delle concessioni), i cui contenuti: «delineano fattispecie in grado di intersecarsi con l’applicazione della normativa di cui trattasi, oltre a delineare non marginali problemi di coordinamento con la stessa». Secondo la Corte tutte le fattispecie ricomprese nel codice dei contratti pubblici e delle concessioni, come anche quelle descritte in altre norme similari, che, pur non incorrendo nella specifica richiesta del sindaco, presentano simili analogie (art. 15, d.lgs. n. 228 del 2001 e art. 2, c. 134, l. n. 244 del 2007), sono accomunate dall’essere espressione del principio di sussidiarietà per la tutela del territorio e la sua manutenzione. In questo modo i cittadini esercitano i propri diritti costituzionali nel pieno sviluppo della persona umana.

Per quanto riguarda il primo quesito, secondo la Corte dei Conti, non è possibile dividere la norma in questione in disposizioni separate, ma deve essere letta in modo coordinato, escludendo il ripetersi di conclusioni

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raggiunte in altra circostanza (Corte dei conti, Lombardia, 11 maggio 2015, n. 192) a proposito di cittadini che chiedono di prestare servizi in modo volontario: nella fattispecie del “Baratto Amministrativo” si è in un campo estraneo a quello che aveva giustificato la possibilità di garantire polizze assicurative a carico dei Comuni per i cittadini. Ad ogni modo, vista la difficoltà nel saper distinguere le varie fattispecie e le esatte norme da applicare, il giudice contabile conferma il suo orientamento favorevole all’adozione di atti regolamentari che sappiano definire criteri e modalità che l’ente locale intende seguire83_.

Se la prestazione è resa spontaneamente dai cittadini rientra nell’ambito di attività di volontariato, in quanto sussiste il requisito della gratuità, della personalità e della spontaneità della prestazione. Non si può quindi parlare di Baratto Amministrativo in quanto non vi è la controprestazione84.

Relativamente al secondo quesito, il sindaco del Comune di Lonigo ha chiesto se le prestazioni rese dai cittadini nell’ambito del Baratto Amministrativo rientrano nel computo delle spese del personale e quindi se è corretto inquadrarle come prestazioni occasionali di servizio o di lavoro. Il giudice ribadisce l’indisponibilità degli obblighi tributari e l’indispensabilità di una disciplina regolamentare che consenta in anticipo di stimare la minore entrata ai fini della garanzia di equilibrio di bilancio. Con riferimento allo specifico punto sollevato sulla possibile equiparazione del personale volontario a quello di lavoro, il giudice contesta che le forme di collaborazione sociale possano essere rese in corrispettività di benefici elargiti «per impedire l’instaurazione di forme di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione non disciplinate dalla legge, ancorché a

83 _{F. Giglioni Corte dei conti, Veneto, parere n. 313/2016, in labsus.org}

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titolo precario, interinale e occasionale». In tale circostanza, peraltro, deriverebbero tutti i connessi oneri fiscali, assistenziali e contributivi a carico dell’ente locale85_.

La Corte dei Conti ha chiarito che “la prestazione lavorativa rientrante nel computo delle spese del personale non può che essere quella resa nell’ambito di un rapporto di pubblico impiego legalmente instaurato nei modi e nelle forme previste dalla legge”. Per cui le prestazioni rese nell’ambito del Baratto Amministrativo non possono essere considerate come “spesa di personale”.

Con il terzo quesito il sindaco ha chiesto se il Baratto Amministrativo è applicabile anche nel caso in cui il debitore dei tributi comunali sia un’impresa.

Il Consiglio di Stato ha chiarito che gli eventuali aiuti alle imprese non hanno nulla a che fare con il fenomeno della sussidiarietà orizzontale.

La Corte, invece, nega che il “Baratto Amministrativo” possa essere applicato alle imprese perché un tale effetto produrrebbe una sostanziale elusione delle regole di evidenza pubblica, alterando la concorrenza86. Per concludere, a seguito del parere reso dalla Corte dei Conti del Veneto è possibile desumere l’impossibilità di applicare il Baratto Amministrativo ai crediti tributari dell’ente pubblico già sorti in precedenza (la Corte conferma il parere reso dalla Corte dei Conti dell’Emilia Romagna); la configurazione giuridica della prestazione resa in forma di “collaborazione sociale senza corrispettività di contributo”, assume la qualificazione di contratto di partenariato sociale; la finalità dell’art. 24 d.l. 133/2014 e degli artt. 189 e 190 del d.lgs. 50/2016, di favorire la partecipazione attiva dei cittadini in

85 _{F. Giglioni Corte dei conti, Veneto, parere n. 313/2016, in labsus.org}

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forma di sussidiarietà orizzontale; la necessità di assicurare il rispetto dei