CAPITOLO 4. ASPETTI ECONOMICI DELL’ISTITUTO DEL
4. Limiti del Baratto Amministrativo
Uno dei limiti più evidenti del Baratto Amministrativo riguarda il rischio di un utilizzo distorto dello stesso.
A tal proposito la Corte dei Conti del Molise (pronuncia n. 12/2016) ha affermato che la normativa in materia di contratti pubblici è inderogabile ed è quindi del tutto impraticabile qualunque comportamento che di fatto ne realizzi una sostanziale elusione. Il contratto concluso senza l’osservanza delle prescritte procedure di legge sarebbe dunque affetto da nullità per
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violazione di norma imperativa, ex art. 1418, comma 1 c.c., oltre a determinare l’emersione in capo agli autori di tali condotte delle connesse ipotizzabili responsabilità, primariamente di carattere amministrativo.
Per i magistrati contabili molisani non potrebbe neanche operare l’istituto della compensazione, dato che questa opera tra crediti reciproci, omogenei, liquidi ed esigibili, esclusivamente dal momento in cui i rapporti vengono a coesistere. Nel caso in questione, uno dei due crediti (quello dell’appaltatore nei confronti del committente) oltre ad essere futuro risulta di verificazione del tutto eventuale, venendo ad esistenza unicamente a seguito della integrale e soddisfacente realizzazione. La “controprestazione” rispetto all’agevolazione tributaria non può essere quella esercitata per ricavare dalla stessa, sia essa produttiva o interpositiva nella circolazione di beni o di servizi, un profitto personale99.
Oltre a quanto appena descritto, l’applicazione del Baratto Amministrativo comporta dei problemi di ordine giuridico.
In primis il Baratto Amministrativo, a seguito delle esperienze storico- giuridiche dei paesi europei continentali di civil law, presuppone una condizione di libertà delle pubbliche amministrazioni, per cui se il Baratto corrisponde ad uno scambio, allora i soggetti di questo scambio devono agire in piena autonomia disponendo liberamente dei mezzi a propria disposizione. Questa è però una condizione “naturale” per i soggetti privati che non esiste per quelli pubblici i cui obblighi di imparzialità, trasparenza e buon andamento prevedono che le scelte siano orientate da vincoli giuridici fissati dalla legge.
Nonostante esista una norma di riferimento legislativa, si è potuto osservare come l’applicazione sia stata abbastanza eterogenea. Si pensi, ad esempio,
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come molti amministratori locali hanno declinato il Baratto Amministrativo come strumento di agevolazione o esenzione di natura fiscale, dando luogo a forme giuridiche applicative piuttosto libere; alcuni hanno, infatti, adottato dei Regolamenti di portata generale su cui fondare le agevolazioni; altri, invece, si sono limitati ad adottare delle delibere puntuali.
Un altro problema giuridico nell’applicazione delle norma, riguarda l’individuazione dei beneficiari, visto che la disposizione ammette sia i soggetti singoli che associati senza a riguardo fornire indicazioni ulteriori su come ripartire le agevolazioni per i soggetti collettivi. Il problema consiste, nell’esatta corrispondenza dei principi di carattere tributario con riferimento a questa tipologia di soggetti.
L’IFEL, a fronte di questi problemi, ha diramato due comunicazioni, nell’ottobre 2015, nel corso di una settimana: in quella del 15 ottobre l’istituto ha espresso una serie di cautele nell’applicazione dell’art. 24 del d.l. 133/2014, che una settimana dopo, il 23 ottobre, sono decadute. Il cambio di orientamento sembra derivare dalle pressioni che gli amministratori pubblici (sindaci) hanno esercitato verso un istituto che gode del loro pieno consenso100.
100 F.Giglioni Limiti e potenzialità del baratto amministrativo, in Riv. Trim. di Scienza
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RIFLESSIONI CONCLUSIVE
Dall’esame dell’art. 24 del d.l. 133/2014 si evince la centralità del principio di sussidiarietà orizzontale combinato con la tutela del territorio e la valorizzazione degli spazi urbani.
Tale norma consente di far fronte alla necessità di enti (mancanza di fondi nelle casse comunali) e di cittadini (difficoltà di adempiere alle obbligazioni tributarie) valorizzando in maniera completa il principio di sussidiarietà orizzontale.
Nella misura in cui si avverte il rischio, da parte dei cittadini, di sentirsi sfruttati per colmare delle lacune e delle inefficienze dell’amministrazione, è importante evidenziare che la partecipazione deve attuarsi anche attraverso la cura dell’ambiente circostante, dell’ambiente urbano. Partecipazione che non sminuisce il ruolo del cittadino ma che anzi, contribuisce, a rendere gli stessi, responsabili, attivi e consapevoli.
Quindi alla luce di quanto premesso, si potrebbe pensare che l’art. 24 del decreto “Sblocca Italia” stia andando proprio nella direzione della partecipazione e della sussidiarietà, per cui i cittadini in tale contesto non vengono sfruttati ma assumono il ruolo di attori principali101.
Dopo aver esaminato la normativa concernente il Baratto Amministrativo è possibile affermare che l’istituto rappresenta un modo originale di valorizzare i beni comuni, attraverso attività che consentono al contribuente di alleggerirsi dagli oneri tributari locali. Questo aspetto sicuramente rappresenta un vantaggio. Contrariamente, invece, il Baratto potrebbe non essere vantaggioso nel caso in cui i servizi necessari per pagare il debito
101 G. Scotti L’art 24 dello “Sblocca Italia e il c.d. “Baratto amministrativo”. Un’opportunità per valorizzare
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dovessero superare, in termini di tempi di lavoro reso all’amministrazione comunale, i soldi che effettivamente servirebbero a sanare il suddetto debito. Inoltre si dovrebbe parlare di “BARATTI AMMINISTRATIVI” e non di “BARATTO AMMINISTRATIVO”, visto che la discrezionalità concessa agli Enti Locali, consente ai Comuni di delineare la forma convenzionale più aderente alle proprie esigenze102.
In conclusione, il Baratto Amministrativo è un istituto che presenta evidenti vantaggi e svantaggi. Ma a fronte dei numerosi svantaggi che comporta in taluni casi, in altri rappresenta un’alternativa al pagamento di un prezzo, che corrisponde a una logica economica.
Infatti il Baratto Amministrativo ha una duplice ratio: da un lato, per gli enti locali tale istituto è espressione del principio di sussidiarietà di cui all’art. 118 della Costituzione, dall’altro, invece, viene utilizzato dai cittadini, i quali gravati da un debito fiscale, non riuscendo a sanare la propria posizione debitoria, propongono di svolgere un’attività a favore della comunità, la quale consente l’applicazione di uno sconto, o addirittura azzera il debito fiscale.
Quindi, tale istituto costituisce una novità importante e stimolante di cui gli enti locali e i cittadini posso usufruire.
102 F. Ferzetti Il “Baratto Amministrativo”. Prime riflessioni sull’art. 24 della legge n. 164/2014, fascicolo
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Corte di Cassazione, Sezioni Unite, 14 febbraio 2011, n. 3665;
Decreto Legislativo 14 marzo 2011, n. 23 “Disposizioni in materia di federalismo Fiscale Municipale”, articolo 11;
Decreto Legge 12 settembre 2014, n.133 "Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive", articolo 24;
Decreto Legislativo 18 aprile 2016, n. 50 “Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture”, articoli 189 e 190;
Parere della Corte dei Conti, Sezione Regionale di Controllo per l’Emilia Romagna [delibera del 23 marzo 2016 n. 27];
Parere della Corte dei Conti, Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia [delibera del 24 giugno 2016 n. 172];
Parere della Corte dei Conti, Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia [delibera del 06 settembre 2016 n. 225];
Parere della Corte dei Conti, Sezione Regionale di Controllo per il Veneto [delibera del 21 giugno 2016 n. 313]
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Ringraziamenti
Desidero innanzitutto ringraziare la prof.ssa Luisa Azzena e la prof.ssa Vanessa Manzetti per gli indispensabili consigli e la pazienza dimostratami durante la stesura della tesi.
I ringraziamenti più preziosi vanno a mia Madre che con i suoi sacrifici mi ha consentito di raggiungere questo traguardo; a mio Padre che dall’alto dei cieli mi ha protetto e sostenuto in questo magnifico percorso; a mio Marito che con la sua dolcezza e il suo amore ha condiviso con me momenti di gioia ma anche momenti di dolore.
Infine vorrei ringraziare parenti e amici che in un modo o nell’altro mi sono stati accanto durante questo percorso universitario.