La funzione consultiva della Corte dei Conti

La funzione consultiva della Corte dei Conti consiste nella formulazione di pareri al Governo e ai Ministri al fine della formazione di atti normativi e provvedimenti amministrativi.

Tale funzione è disciplinata dalla legge n. 131 del 5 giugno 2003 (legge La Loggia), all’art. 7, con lo scopo di fornire al sistema delle autonomie locali indirizzi interpretativi uniformi nell’applicazione della disciplina vigente in materia di contabilità e finanza pubblica. La Corte dei Conti per espletare tale funzione si avvale dell’intermediazione del Consiglio delle Autonomie Locali.

Prima di procedere ad analizzare gli aspetti più significativi della funzione consultiva della Corte dei Conti, è utile capire quali sono stati gli obiettivi che la legge La Loggia ha consentito di perseguire.

Innanzitutto è importante sottolineare come la legge 131/2003 ha contribuito a dare attuazione alla riforma del titolo V della Costituzione, infatti contiene disposizioni concernenti: i rapporti tra potestà legislativa statale e regionale; la potestà normativa, le funzioni fondamentali e i rapporti fondamentali degli enti locali; il trasferimento delle funzioni amministrative; il potere sostitutivo; i giudizi in Corte Costituzionale; le nuove competenze della Corte dei Conti; il rapporto dello Stato con il sistema delle autonomie e infine l’attuazione nelle Regioni a statuto speciale delle forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite. Inoltre, tale legge ha consentito al Governo di perseguire il duplice obiettivo di avviare il processo di adeguamento dell’ordinamento dei pubblici poteri alle norme costituzionali ritenute immediatamente operative da un lato e provvedere all’emanazione

- 57 -

delle disposizioni di legge previste o anche solo suggerite dalla riforma come presupposto indispensabile per la sua attuazione dall’altro56_.

La legge di attuazione n.131/2003, art. 7, comma 7 e 8 e 957 ha ampliato le competenze della Corte dei Conti, infatti ha attribuito alle sezioni regionali della stessa, da un lato compiti di controllo della sana e corretta gestione finanziaria di Regioni ed enti locali, dall’altro una funzione consultiva

56_{Sotto il profilo dei rapporti tra Stato, Regioni e Unione europea la legge La Loggia apporta alcune}

importanti previsioni. L’obiettivo della legge sotto questo profilo è triplice, ovvero: individuare i vincoli derivanti alle potestà legislative statali e regionali dal 1° comma dell’art. 117 della Costituzione; definire, in attuazione dell’art. 117, 5° comma quinto, la partecipazione delle Regioni alla formazione degli atti comunitari. L’art 1 della legge La Loggia specifica dunque quali siano i vincoli alla potestà legislativa di Stato e Regioni. L’art. 5 e l’art. 6 disciplinano la nuova «fase ascendente» delle Regioni, ovvero la loro partecipazione alle attività delle istituzioni europee e all’elaborazione delle politiche comunitarie e il nuovo potere delle Regioni di concludere e dare attuazione ad accordi ed intese di natura internazionale. L’art. 8 disciplina invece le modalità con cui potrà esplicarsi il potere sostitutivo dello Stato, in ripam.i

57_{Legge 5 giugno 2003, n.131, articolo 7, comm. 7-8-9 7. “La Corte dei conti, ai fini del coordinamento}

della finanza pubblica, verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea. Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verificano, nel rispetto della natura collaborativa del controllo sulla gestione, il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, secondo la rispettiva competenza, nonché la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei controlli interni e riferiscono sugli esiti delle verifiche esclusivamente ai consigli degli enti controllati. Resta ferma la potestà delle Regioni a statuto speciale, nell’esercizio della loro competenza, di adottare particolari discipline nel rispetto delle suddette finalità. Per la determinazione dei parametri di gestione relativa al controllo interno, la Corte dei conti si avvale anche degli studi condotti in materia dal Ministero dell’interno”.

8. “Le Regioni possono richiedere ulteriori forme di collaborazione alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai fini della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, nonché pareri in materia di contabilità pubblica. Analoghe richieste possono essere formulate, di norma tramite il Consiglio delle autonomie locali, se istituito, anche da Comuni, Province e Città metropolitane”.

9. “Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti possono essere integrate, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, da due componenti designati, salvo diversa previsione dello statuto della Regione, rispettivamente dal Consiglio regionale e dal Consiglio delle autonomie locali oppure, ove tale organo non sia stato istituito, dal Presidente del Consiglio regionale su indicazione delle associazioni rappresentative dei Comuni e delle Province a livello regionale. I predetti componenti sono scelti tra persone che, per gli studi compiuti e le esperienze professionali acquisite, sono particolarmente esperte nelle materie aziendalistiche, economiche, finanziarie, giuridiche e contabili; i medesimi durano in carica cinque anni e non sono riconfermabili. Lo status dei predetti componenti è equiparato a tutti gli effetti, per la durata dell’incarico, a quello dei consiglieri della Corte dei conti, con oneri finanziari a carico della Regione. La nomina è effettuata con decreto del Presidente della Repubblica, con le modalità previste dal secondo comma dell’articolo unico del decreto del Presidente della Repubblica 8 luglio 1977, n. 385. Nella prima applicazione delle disposizioni di cui al presente comma e ai commi 7 e 8, ciascuna sezione regionale di controllo, previe intese con la Regione, può avvalersi di personale della Regione sino ad un massimo di dieci unità, il cui trattamento economico resta a carico dell’amministrazione di appartenenza. Possono essere utilizzati a tal fine, con oneri a carico della Regione, anche segretari comunali e provinciali del ruolo unico previsto dal testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, previe intese con l’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali o con le sue sezioni regionali”.

- 58 -

consistente in un’attività ausiliare di sostegno tecnico-giuridico, obiettivo e neutrale, dell’agire amministrativo e che costituisce elemento essenziale sia per l’attuazione dei principi costituzionali di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa, sia per la realizzazione di un apparato pubblico che operi per il raggiungimento dell’interesse della collettività, nei confronti degli enti locali relativamente alle materie di contabilità di cui all’art. 103 della Costituzione58_.

Oltre alle funzioni su citate, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, alla Corte è affidata altresì la verifica del rispetto degli equilibri di bilancio da parte di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, in relazione al patto di stabilità interno e ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea.

Nell’ambito di ciascuna Regione, le Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei Conti sono chiamate a verificare, in sede di controllo sulla gestione, il perseguimento degli obiettivi posti, secondo la rispettiva competenza, dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, nonché la sana gestione finanziaria degli enti locali e il funzionamento dei controlli interni e, infine, riferiscono sugli esiti delle verifiche, esclusivamente ai consigli degli enti controllati. Resta ferma la potestà delle Regioni a statuto speciale, nell’esercizio della loro competenza, di adottare particolari discipline nel rispetto delle suddette finalità.

Inoltre, viene disciplinata una competenza eventuale delle Sezioni Regionali di Controllo della Corte Conti, in quanto, le Regioni e gli altri enti territoriali, ai fini della regolarità della gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, possono richiedere alle Sezioni Regionali di

- 59 -

Controllo ulteriori forme di collaborazione, nonché pareri in materia di contabilità pubblica59_.

Infine la norma prevede che le sezioni regionali possano essere integrate da due componenti designati rispettivamente dal Consiglio Regionale e dal Consiglio delle Autonomie Locali. Inoltre dopo aver definito le competenze culturali e professionali che devono essere possedute dai designati, fissa in cinque anni la durata della carica che non è rinnovabile ed equipara lo status dei predetti componenti integrati, a tutti gli effetti e per la durata dell’incarico a quello dei consiglieri della Corte dei Conti.

A ben vedere la legge ha valorizzato il ruolo della Corte dei Conti quale “organo posto al servizio dello Stato-comunità, e non già soltanto dello Stato-Governo”, esaltandone la funzione di “garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico e, in particolare, della corretta gestione delle risorse collettive sotto il profilo dell’efficacia, dell’efficienza e della economicità” e di Istituto “posto a tutela degli interessi obiettivi della pubblica amministrazione, sia statale sia regionale o locale”. Infatti la giurisprudenza della sezione delle autonomie ha chiarito, al riguardo, che: “la nuova funzione consultiva attribuita alle Sezioni Regionali trova, da un lato, limiti nella inerenza dei quesiti alla materia della contabilità pubblica, d’altro lato essa non può concernere fatti gestionali specifici, ma ambiti e oggetti di portata generale e non deve rispondere a quesiti che formano oggetto di esame da parte di altri organi, proprio per scongiurare interferenze e condizionamenti ed evitare di orientare le amministrazioni nelle scelte di condotte processuali in vertenze di carattere giudiziario in atto o in via di instaurazione”.

59 _{G. Ginestra Le sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti dopo la legge 5 giugno 2003, n.131}

- 60 -

Inoltre è necessario sottolineare la natura della funzione consultiva la quale è facoltativa infatti, gli enti interessati sono liberi, pertanto, di ricorrervi o meno nell’esercizio delle attività di gestione riferite alle materie della contabilità pubblica; in ragione di tale facoltà, è rimessa alla valutazione dell’autorità competente, l’opportunità o, talvolta, la necessità di acquisire un determinato parere; esse vanno contemperate, inoltre, con il principio di non aggravamento del procedimento, previsto dalla legge n. 241/1990, che ne limita il ricorso al caso in cui siano presenti straordinarie e motivate esigenze, imposte dallo svolgimento di una determinata istruttoria60_.

Alla luce di queste osservazioni emerge in maniera abbastanza evidente come la funzione consultiva della Corte dei Conti soffra di due limiti: uno materiale, potendo l’attività consultiva vertere soltanto su materie di contabilità pubblica: principalmente la materia del bilancio con il sistema di principi e norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici. La materia di contabilità pubblica però va intesa in senso dinamico e riguarda non solo la gestione del bilancio, ma anche le modalità di utilizzo delle risorse pubbliche nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa, fissati nelle leggi finanziarie e collegati direttamente alla sana gestione finanziaria dell’ente e ai pertinenti equilibri di bilancio. Infatti con la deliberazione n. 54/2010 le Sezioni Riunite della Corte dei Conti, hanno precisato che le Sezioni Regionali di Controllo non svolgono una funzione di consulenza di portata generale, ma limitata alla “materia di contabilità pubblica”; l’altro funzionale attiene ai limiti della funzione consultiva sia rispetto alle altre funzioni attribuite alla Corte sia

- 61 -

rispetto alla funzioni attribuite dall’ordinamento ad altri enti. Per esempio: parere su fattispecie all’esame della Procura regionale61_.

Abbiamo fin qui esaminato la legge n. 131/2003, e quindi gli obiettivi che la stessa ha consentito di perseguire, ma soprattutto ci siamo soffermati sull’art. 7 comma 7, 8 e 9 per cercare di capire in cosa consiste la funzione consultiva che la Corte dei Conti è chiamata a svolgere. Dopodiché bisogna analizzare i motivi per i quali gli enti territoriali formulano queste richieste di parere alla Corte dei Conti.

Innanzitutto il parere, per il diritto amministrativo, è un atto amministrativo diverso dal provvedimento perché non consiste in una manifestazione di volontà. Quindi rappresenta un atto di valutazione che ha per oggetto una manifestazione di giudizio, attraverso il quale gli organi dell’amministrazione consultiva sostengono gli organi dell’amministrazione attiva. Di conseguenza il parere è privo di autonomia funzionale perché viene emesso con finalità preparatoria degli atti successivi da adottare oppure in vista di un provvedimento finale di un procedimento amministrativo, del quale ne assume la qualità di atto endo-procedimentale. Detto questo il parere richiesto al magistrato contabile serve ad indirizzare gli organi di amministrazione attiva nell’adottare atti successivi, o per lo svolgimento di funzioni regolamentari (Enti Locali) o legislative (Regioni), perché consente di acquisire valutazioni di altre autorità competenti in materia o di autorità che hanno funzione consultiva nella materia che lo stesso atto si propone di disciplinare.

61 _{F. Frasca L’attività consultiva della Corte dei Conti; in particolare i pareri, in}

- 62 -

I pareri possono essere di vario tipo: facoltativi: se spetta alla discrezionalità degli organi di amministrazione attiva, richiederli o meno; obbligatori: se la legge ne impone la richiesta; vincolanti: se l’organo di amministrazione attiva deve uniformarsi allo stesso; non vincolanti: se è consentito non attenersi allo stesso, motivando. Se la norma in merito non dispone nulla, si ritiene che la pronuncia della Corte dei Conti si configura come parere facoltativo e non vincolante anche se una volta acquisito sorge l’obbligo, per l’ente che intende non attenersi allo stesso, a motivarne le ragioni.

Tutto ciò premesso, è possibile proseguire esaminando nello specifico qual è l’oggetto del parere e chi sono i soggetti legittimati a formularlo.

L’oggetto del parere è la materia della contabilità pubblica intesa come un complesso sistema di norme e di principi che presiede alla gestione. Nella materia della contabilità pubblica rientra ogni questione giuridico-contabile attinente ai bilanci di previsione, ai beni demaniali e patrimoniali, ai tributi e ad altre entrate patrimoniali, alla contabilità finanziaria, patrimoniale ed economica, al patto di stabilità, e così via62.

In merito si è espressa anche la sezione delle autonomie con la deliberazione n. 5/AUT/2006 ritenendo che la materia della contabilità pubblica deve riferirsi all'attività finanziaria che segue o precede gli interventi di settore, ricomprendendo ad esempio la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese e così via. In tale ultima pronuncia la sezione ha confermato l’interpretazione già espressa con la pronuncia del 200463.

62 _{C.Montanari La funzione consultiva e i pareri nella contabilità pubblica degli enti locali, in Azienditalia}

– Fin. e Trib. , 2005, 19

63 _{“secondo un costante orientamento anche del giudice delle leggi, l’espressione contabilità pubblica}

intende riferirsi, sul piano processuale, ai giudizi di conto e di responsabilità, e non anche, sul piano sostanziale, alle materie che possono dar luogo, in presenza di comportamenti illeciti e dannosi, a responsabilità per danno erariale. E’ dunque evidente che, rispetto all’attività consultiva, la nozione accolta dalla giurisdizione contabile, siccome volta a valutare i comportamenti colposi o dolosi dei pubblici funzionari a garanzia della regolarità e correttezza della gestione del pubblico denaro e a tutela del

- 63 -

Invece, per quanto riguarda la legittimazione alla richiesta di pareri, la stessa spetta in via diretta alle Regioni che hanno la facoltà di avanzarli alle sezioni di controllo di competenza. Invece, le richieste formulate dai Comuni, dalle Province e dalle Città Metropolitane vengono inoltrate in via indiretta per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali, laddove esistente. Qualora esso non sia ancora stato istituito, l’orientamento prevalente ritiene che la legittimazione attiva alle richieste di parere spetti agli organi rappresentativi degli enti. In sostanza, all’assenza dell’organo collegiale supplisce l’organo rappresentativo, in modo tale da poter eliminare il rischio

di proliferazione eccessiva e disorganica delle richieste64_.

Dal punto di vista applicativo la richiesta di parere deve essere trasmessa al Consiglio delle Autonomie Locali che si occuperà delle condizioni di ammissibilità soggettiva e oggettiva, necessarie affinché quanto previsto dall’art.7, comma 8, legge n.131 del 5 giugno 2003 trovi piena attuazione. La suddetta richiesta di parere deve essere sottoscritta da un organo rappresentativo della collettività amministrata (Presidente, Sindaco, Presidente del Consiglio) ovvero da organi appositamente delegati.

Il parere per essere ammissibile esige che le questioni da trattare contengano i seguenti presupposti: devono essere casi di rilevanza generale e caratterizzati da astrattezza e non riferiti a casi concreti; devono riguardare l'interpretazione generale della normativa in materia contabile e finanziaria

patrimonio pubblico, sarebbe troppo lata, togliendo ogni significato al criterio restrittivo fissato nel comma 8, art. 7, della legge n. 131 del 2003. La novità della funzione che tale norma attribuisce alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti concorre, d’altra parte, a privilegiare una nozione strettamente riferita ad attività contabili in senso stretto. In altre parole, ancorché la materia della contabilità pubblica non possa ridursi alla sola tenuta delle scritture contabili ed alla normativa avente ad oggetto le modalità di acquisizione delle entrate e di erogazione delle spese, essa non potrebbe investire qualsiasi attività degli enti che abbia comunque riflessi di natura finanziaria-patrimoniale. Ciò non solo rischierebbe di vanificare lo stesso limite imposto dal legislatore, ma comporterebbe l’estensione dell’attività consultiva delle Sezioni regionali a tutti i vari ambiti dell’azione amministrativa con l’ulteriore conseguenza che le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti diventerebbero organi di consulenza generale delle autonomie locali”. Andrea Altieri La funzione consultiva della Corte dei Conti nell’Italia federalista, in contabilita-pubblica.it

- 64 -

degli enti pubblici; non devono contenere riferimenti a scelte discrezionali di natura politica; non ci deve essere connessione diretta e immediata con provvedimenti di gestione già adottati o da adottare; non debbono esserci correlazioni con giudizi amministrativi, civili o penali in corso; non devono contenere collegamenti con le funzioni giurisdizionali e requirenti della Corte dei Conti65_.

Il parere della Corte dei Conti va acquisito anche nel caso di revisione delle disposizioni che riguardano l’ordinamento contabile, soppressione o modificazione di quelle esistenti, o per la modifica o creazione di modelli di conti, scritture o documenti contabili. Tale parere è inoltre, importante per le iniziative legislative che hanno ad oggetto il conferimento di nuove attribuzioni alla Corte, la soppressione o modificazione di quelle esistenti o che riguardano l’ordinamento interno dell’istituto o le sue funzioni.

Quindi si può dedurre come l’attività consultiva66_{è strettamente connessa} alle materie di contabilità pubblica, infatti le questioni più recenti riguardano la materia dei rapporti patrimoniali, gestionali e finanziari tra gli enti locali e le società da questi partecipate a vario titolo, le disposizioni restrittive di finanza pubblica dirette a contenere la spesa relativa al personale in servizio presso tali organismi. Per quanto riguarda il patto di stabilità, l’attività consultiva ha riguardato le limitazioni relative alle assunzioni di personale, le modalità di computo della relativa spesa, la neutralità dei finanziamenti comunitari in quanto risorse aggiuntive che non gravano sulla finanza

65 _{Funzione consultiva della Corte dei Conti – Regolamento e modello richiesta pareri, in}

autonomielocali.org

66 _{La giurisprudenza della Sezione delle Autonomie ha chiarito, al riguardo, che: “la nuova funzione}

consultiva attribuita alle Sezioni regionali trova, da un lato, limiti nella inerenza dei quesiti alla materia della contabilità pubblica, d’altro lato (…) essa non può concernere fatti gestionali specifici, ma ambiti e oggetti di portata generale e non deve rispondere a quesiti che formano oggetto di esame da parte di altri Organi, proprio per scongiurare interferenze e condizionamenti ed evitare di orientare le amministrazioni nelle scelte di condotte processuali in vertenze di carattere giudiziario in atto o in via di instaurazione”. Andrea Altieri La funzione consultiva della Corte dei Conti nell’Italia federalista, in contabilita-pubblica.it

- 65 -

pubblica e la possibilità del loro utilizzo da parte dell’ente a prescindere dalla propria posizione rispetto al patto di stabilità67_.

In concreto quindi i pareri della Corte dei Conti devono concentrarsi su: atti generali; atti o schemi di provvedimenti di normazione primaria (leggi, statuti) o secondaria (regolamenti di contabilità o in materie comportanti spese, circolari), o inerenti all'interpretazione di norme vigenti; soluzioni tecniche rivolte ad assicurare la necessaria armonizzazione nella contabilità in sede di compilazione dei bilanci e dei rendiconti; preventiva valutazione