Criticità del mercato del trasporto ferroviario

Il settore del trasporto ferroviario, come altri settori caratterizzati da una struttura a rete, è considerato un monopolio naturale, che differisce da quello legale in quanto non sono le leggi che definiscono la forma monopolistica, ma quest’ultima è dettata dalla natura del settore stesso. Il monopolio naturale è definito come una configurazione industriale in cui il numero ottimale delle imprese presenti è uno62. Riportando questa definizione al caso italiano, possiamo vedere come la gestione di questo settore sia data al Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane, società per azioni con partecipazione statale totale attraverso il Ministero dell’ Economia e delle Finanze, tuttavia ci soffermeremo sul Gruppo in seguito. Rimanendo sulle caratteristiche di questo tipo di monopolio, possiamo dire che: i costi marginali sono sempre inferiori ai costi medi (dove i costi medi sono decrescenti), gli investimenti sono ingenti rispetto al mercato, proprio per la presenza delle infrastrutture di rete, e i servizi, sono considerati essenziali dal legislatore, il quale impone vincoli di servizio universale, tuttavia se vi è la presenza di un operatore privato nella gestione del servizio, quest’ultimo se non adeguatamente regolamentato, sfrutta il suo enorme potere contrattuale, e quindi non fornirà quel servizio universale richiesto. A causa di questi elementi, in un mercato di questo genere è necessaria una regolamentazione pubblica che lo gestisca. A tal proposito vengono adottati degli strumenti regolatori come per esempio: la fissazione di un tetto massimo al prezzo dell’offerta del servizio considerato, definendo un sussidio statale adeguato a coprire tale gap per far si che l’azienda non sia in perdita. Oppure definire il prezzo in modo da coprire il costo medio di produzione, ciò allo scopo di riequilibrare il divario tra prezzo e costo marginale63. Questi strumenti di “limitazione” sono usati al fine di garantire un servizio ad un prezzo che riduca al minimo la perdita secca, e quindi

62 _{Il monopolio naturale si manifesta quando nell'intervallo di produzione rilevante la funzione di costo è}

subadditiva, ovvero i costi sostenuti da una sola impresa nel produrre l'intera quantità domandata sono inferiori a quelli che sosterrebbero due o più imprese contemporaneamente presenti sul mercato. Le determinanti del monopolio naturale sono dunque la quantità domandata (è possibile che in un certo settore la subadditività della funzione di costo si manifesti solo entro un certo intervallo di produzione) e le caratteristiche tecnologiche del settore, riferibili essenzialmente alla rilevanza dei costi fissi, da cui scaturiscono rendimenti marginali strettamente crescenti (il costo di produzione dell'ultima unità è inferiore a quello di tutte le precedenti) e di conseguenza costi medi strettamente decrescenti (il costo medio diminuisce all'aumentare del volume di produzione poiché la curva del costo marginale è sempre al di sotto di esso). Sotto queste condizioni un unico operatore è più efficiente di una pluralità di imprese, fermi restando i costi sociali comunque generati da un monopolista. Catalano M. (2006), “Monopolio

Naturale”, Autoprodotto, n.1, p. 3-5

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permetta un servizio universale. In oltre evitano che l’azienda monopolista sfrutti la sua posizione dominante per la definizione di prezzi eccessivamente elevati, che andrebbero contro le politiche sociali statali. Un altro strumento di regolazione potrebbe essere la fissazione di un tetto massimo ai profitti, dove in questo caso i regolatori possono fissare i prezzi ma hanno un limite massimo al tasso di rendimento del capitale investito. Come possiamo ben vedere questi strumenti sono utilizzati, o sono stati utilizzati, per cercare di offrire un servizio più disponibile possibile per tutti, a prezzi adeguati, facendo sopportare il differenziale alla collettività tramite il pagamento delle tasse, senza contare che sono utili per limitare il potere monopolistico della società considerata. Tuttavia la presenza di diverse esternalità negative, e la crescente insoddisfazione per i risultati prodotti dal regime di autoproduzione che si era venuta a creare in questo e in altri settori caratterizzati da un monopolio naturale, vedi per esempio il mercato delle telecomunicazioni64, ha aperto la possibilità di introdurre elementi di libero mercato. Il fenomeno della liberalizzazione del settore ferroviario è ricollegabile al fatto che il regime di autoproduzione in monopolio pubblico, comporta e ha comportato un insieme di inefficienze tali per cui negli ultimi anni si è assistito a un generale allontanamento da questo tipo di soluzione. Le principali distorsioni che derivano dall'intervento diretto dello Stato nella produzione di una determinata attività originano, dalla significatività dei prezzi come indice di scarsità delle risorse, assenza di concorrenza, presenza di beni pubblici, dall'asimmetria informativa tra autorità pubblica e management aziendale, dall'assenza di un mercato dei capitali di riferimento e dall'inesistenza dell'istituto del fallimento per le aziende pubbliche. Innanzitutto, l'azienda che si muove su un mercato concorrenziale dispone di una quantità di informazioni superiore rispetto a un mercato nel quale non vige un confronto competitivo. La ragione di questo gap informativo risiede nel fatto che, attraverso il meccanismo di competizione, i prezzi che si formano liberamente sul mercato sono un indicatore della scarsità stessa della risorsa. In mancanza del gioco competitivo, è evidente come l'impresa pubblica, a meno di vincoli stringenti posti dal governo centrale, goda di un ampio grado di libertà nella determinazione del prezzo di mercato, tuttavia anche i vincoli stringenti determinano una distorsione del mercato, come

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In Italia, la liberalizzazione nel campo della telefonia fissa ha avuto formalmente inizio il 1°gennaio 1998, ma il percorso regolamentare che ha portato all'apertura del mercato si colloca all'inizio degli anni '90. Inizialmente, ha riguardato i servizi a valore aggiunto (comunicazioni a lunga distanza, telefonia mobile) e i prodotti di mercato (i terminali telefonici e i modem per la trasmissione dei dati, per i quali il monopolio legale non era essenziale per garantire una efficiente erogazione del servizio). Rangone N. (2012), “Servizi Pubblici”, in www.treccani.it

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abbiamo visto in precedenza possono essere posti dei tetti massimi al prezzo o al profitto, tuttavia vi sono comportamenti opportunistici da parte della stessa società controllata, nel nostro caso il Gruppo FS, per esempio attraverso la manipolazione delle informazioni sui costi di produzione, oppure riducendo la qualità del servizio per abbattere i costi di produzione e dilatare i profitti, oppure nella sovracapitalizzazioni aziendale. Abbiamo visto come la regolamentazione nei monopoli dovrebbe essere necessaria, tuttavia come accade ed è accaduto nel nostro paese, e nel settore di nostro interesse, gli ambiti di intervento della regolamentazione sono stati estesi eccessivamente, in oltre, gli schemi di regolazione sono stati caratterizzati da fenomeni di collusione tra regolato e regolatore, portando a fenomeni di corruzione. Una seconda classe di distorsioni di tipologia informativa nascono dalla non necessaria coincidenza di obiettivi tra governo pubblico e management dell'azienda pubblica, che porta all’inefficienza degli assetti proprietari. Infatti, se per lo Stato è chiaro che l'obiettivo sia la massimizzazione di una qualche funzione del benessere sociale, i manager pubblici tendono invece alla massimizzazione del proprio interesse personale. Nel conflitto di interessi che sorge tra i due soggetti, il management pubblico ha tendenzialmente la meglio poiché dispone delle informazioni sulla tecnologia di produzione e sui relativi costi che sono normalmente la base sulla quale il governo centrale dispone la quantità dei contributi da erogare. Questa posizione del management pubblico va sotto il nome di "rendita informativa65” e permette ad essi di mostrare una struttura dei costi dell'azienda falsata al fine di ottenere sovvenzioni maggiori dal governo centrale, soprattutto se le decisioni di erogazione di sovvenzioni si basano solo sulle evidenze contabili fornite dal management stesso. La mancanza di una struttura concorrenziale, e l'assenza di un'efficiente mercato dei capitali, rende ancora più acuti i problemi di tipo informativo. Questi meccanismi normalmente spingono il management di un'azienda a migliorare costantemente le proprie performance, e quindi l'efficienza produttiva66. Da un lato la quotazione sul mercato dei capitali è un indice quotidiano dell'operato del management aziendale che si riflette sull'andamento del titolo: nel caso di proprietà privata, gli azionisti dell'azienda hanno come obiettivo la massimizzazione dei dividendi e del capital-gain e, pertanto, una gestione poco efficiente potrebbe essere contrastata dalla minaccia di rimozione dall'incarico per i manager aziendali. Inoltre, l'esposizione

65 _{Di Betta P. (2005), “La regolazione nella strategia d'impresa. Convergenza e competenze, coalizioni e}

sistemi di beni”, Franco Angeli Editore, Milano, p. 52-53

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al mercato dei capitali facilita la possibilità di scalata all'azienda da parte di terzi. Questi strumenti permettono di allineare gli interessi dei due soggetti. Lo stesso si può dire per l'istituto del fallimento che agisce anche esso come un forte incentivo alla promozione dell'efficienza produttiva. In termini di reputazione il management aziendale ha tutto l'interesse a evitare il verificarsi di un simile evento durante la propria gestione, considerando che potrebbe facilmente compromettergli il resto della carriera. Questo rischio è assente nel caso di proprietà pubblica, poiché non è normalmente contemplato in nessun ordinamento giuridico il fallimento di un ente pubblico di qualsiasi livello. In fine, un ulteriore problema direttamente collegato all'assenza di un azionariato privato sostituito da un tipo di controllo pubblico è l'ingerenza politica nella gestione economica delle aziende pubbliche, in questo caso l'autorità pubblica antepone l'interesse particolare a quello collettivo, per esempio utilizzando il settore come strumento per fronteggiare la disoccupazione, possiamo quindi immaginare le ripercussioni sui costi aziendali del Gruppo, e quindi le inefficienze che ne conseguono. In proposito Zattoni afferma che la separazione tra i diritti di controllo e i diritti al rendimento residuale determina uno scarso interesse dei manager pubblici verso l’efficienza aziendale e un forte orientamento a perseguire gli obbiettivi che stanno a cuore alla fazione politica che li ha nominati67. Questo problema, affatto marginale, nasce dalla distorsione della funzione obiettivo del governo centrale o di chi per esso è posto al controllo dell'azienda pubblica; in tal caso, anziché una funzione del benessere sociale l'obiettivo è costituito dall'ottenimento di consensi politici per la riconferma alla carica ad ogni elezione. Possiamo vedere come un contesto così caratterizzato abbia generato tariffe più elevate di quanto si sarebbe potuto registrare in assenza di regolazione, qualità più scadente dei servizi prodotti, extra-costi generati dal perseguimento di obiettivi impropri (ad esempio per la sovraoccupazione). Il tutto in un contesto di crescente sussidiazione pubblica delle imprese regolate. In questo modo, la regolazione, nata per tutelare il benessere collettivo, finisce per scaricare direttamente ed indirettamente sull’utenza costi maggiori ai benefici generati68

. Le dinamiche peculiari del settore dei trasporti evidenziate precedentemente testimoniano come questa tipologia di servizi necessitava di un intervento di regolamentazione e liberalizzazione specifico e in grado di tenere nella giusta considerazione sia la particolare tecnologia di produzione, sia le finalità di ordine sociale. Proprio per questo nei primi anni del 2000

67 _{Zattoni A. (2006), “Assetti proprietari e Corporate Governance”, Egea, Milano, p. 153} 68 _{Catalano M. (2006), “Monopolio Naturale”, Autoprodotto, n.1 p. 10 e ss.}

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sono stati introdotti dei meccanismi competitivi, come per esempio, l’applicazione meccanismi di asta o di appalto alla concessione per la gestione di servizi pubblici, strumento applicato nel segmento del trasporto regionale. Si parla in questo caso di concorrenza per il mercato, dove i benefici possono essere ricollegati al fatto che i vincitori delle aste risulterebbero quelle aziende che offrono il servizio al prezzo più basso, permettendo così esternalità positive ai cittadini, tuttavia vedremo in seguito come questo meccanismo in Italia sta funzionando solo in parte. Un altro elemento di liberalizzazione che è stato utilizzato riguarda la separazione tra la società che gestisce la struttura ferroviaria, in italia Rfi SpA, società controllata al 100% da FS, e le società che gestiscono i servizi di trasporto, torneremo in seguito su questo discorso. Comunque, riassumendo, proprio la regolamentazione sarà nell'ultimo ventennio un elemento significativo per il tentativo di cambiamento del mercato del trasporto ferroviario, cambiamento voluto soprattutto dall’Unione Europea.