CAPITOLO 1 STORIA ED EVOLUZIONI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE ITALIANA
1.5 Da New Public Management a New Public Governance
Il concetto di New Public Management71 è emerso negli anni ’80 a seguito dell’allarmante crisi
fiscale che aveva colpito le gli Stati industrializzati e rappresenta uno stile di governance, ed un insieme tecniche di gestione delle amministrazioni pubbliche, basato su modelli provenienti dal mondo privato.
Come è stato esposto, in Italia lo Stato svolgeva la gran parte delle funzioni (dove la P.A: centrale era l’emblema della centralizzazione istituzionale) e successivamente alla riforma Cassese vi fu la prima grande trasformazione di tali principi, con la separazione tra poteri e responsabilità inerenti l’indirizzo politico e la mera gestione amministrativa.
Considerando come presupposto le correnti di pensiero in tema pubblico, correlate alle riforme degli ultimi decenni sulla Pubblica Amministrazione e le complesse dinamiche evolutive dell’ambiente di riferimento, si giunge a considerare, sotto il punto di vista dei valori, che il New Public Management sia a tutti gli effetti uno stile di gestione più moderno del corpo pubblico, mutuando alcuni caratteri che hanno distinto il successo delle imprese nel settore privato.
Tale schema di governo propone nuovi valori e una nuova concezione di Pubblica Amministrazione con l’'idea base di integrazione del diritto amministrativo e delle pratiche gestionali del settore privato che regolano il funzionamento dell’ente pubblico (centrate sulla coerenza tra norme ed adempimenti amministrativi) con metodi di management più orientati al risultato.
La crisi dei sistemi di government, di tipo gerarchico e centralizzato che si caratterizzavano di
70 Come si vedrà nel paragrafo successivo le riforme degli ultimi 25 anni hanno seguito il filone di studi relativo
all’evoluzione della Pubblica Amministrazione. e ai nuovi concetti, dalle privatizzazioni ai nuovi sistemi di controllo di gestione, dalla misurazione delle performance ai sistemi di premiazione.
71 Il New Public Management non rappresenta una teoria standardizzata per ogni contesto. Tale teoria infatti si
manifesta in modo differente a seconda del periodo storico in cui viene contestualizzata e a seconda dello Stato che ne attua i principi. Non esiste un modello uniforme di New Public Management poiché le amministrazioni pubbliche dei relativi Paesi lo declinano in maniera differente, fermi restando i principi basilari che ne caratterizzano la disciplina (quali l’introduzione di metodi derivanti dal settore privato, il coinvolgimento degli stakeholder, il rispetto dei criteri di economicità, efficacia ed efficienza, la semplificazione delle procedure, ecc.).
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disposizioni formali quali leggi e regolamenti rigidi, e l’influenza culturale derivante da organismi internazionali e prestigiosi centri studi o società di consulenza, ha permesso di assistere alla progressiva affermazione dei modelli di governance pubblica.72
Prima di proseguire nell’analisi del New Public Management è necessario soffermarsi sugli aspetti appena affermati:
- il government (riferito all’attività di governo pubblico) si riferisce ad un sistema di persone in ambito pubblico e storicamente rappresenta il mezzo per applicare la politica di uno Stato attraverso una forma gerarchica per livelli di leggi e regole; - la governance (riferita storicamente all’impresa privata) ha avuto origine nelle imprese
del settore privato e sintetizza il sistema di regole e principi che riguardano il management e la direzione delle società a scopo di lucro.73
Risultano dunque chiari i tentativi74 nei primi anni ’90, a fronte della crisi del tradizionale
sistema amministrativo, di riformare il settore pubblico attraverso la formazione di nuovi criteri di organizzazione e gestione del governo locale, che mettessero in risalto i principi di efficacia ed efficienza, vale a dire la capacità nel raggiungimento degli obiettivi, cercando di rafforzare la correlazione tra azione compiuta ed esito della stessa, anziché il principio di competenza, caratteristico delle passate esperienze.
Tale evoluzione è fondata non solo su principi quali la funzionalità organizzativa e amministrativa, i nuovi sistemi di controllo di gestione ma pure sul consenso della comunità, risaltando la creazione di valore pubblico e l’elemento etico.
Tuttavia le definizioni che cercano di inquadrare il New Public Management sono svariate e si susseguono a tal punto da non poterne recuperare una univoca in dottrina.
Semplicemente, per “New Public Management” si intende una nuova visione del management pubblico, una sorta di policy making fondamentale nell’assunzione di decisioni riguardanti l’organizzazione e l’erogazione dei servizi pubblici, attraverso l’introduzione dei processi di
72 La crisi del welfare state, l’affermarsi di spinte sovra-nazionali verso la globalizzazione dei mercati e spinte
locali volte alla regolazione delle politiche sociali
73 http://www.rapportodalterritorioinu.it/2005/Pagine%20separate/Governance_government.pdf
74 Tale evoluzione del sistema pubblico trovò appoggio nei schieramenti politici e nell’opinione pubblica
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managerializzazione e di privatizzazione75 nella gestione della Pubblica Amministrazione.
Uno degli aspetti di tale filosofia aziendale – manageriale, l’approccio tipico di performance – management, è finalizzato all’incremento delle performance in termini di economicità, efficienza ed efficacia, mutuando di fatto i principi fondamentali del settore privato nelle logiche di gestione del settore pubblico ma non solo.
Il New Public Management 76,che approva l’abbandono del dirigismo centralista negli organi
pubblici, prevede che la Pubblica Amministrazione:
- si occupi esclusivamente di alcune funzioni essenziali, esternalizzando gli altri servizi (outsourcing) rispetto ai quali dovrebbe assumere un ruolo di guida;
- venga gestita secondo un orientamento per obiettivi e una valutazione degli stessi che avvenga attraverso specifici indicatori di performance;
- monitori le risorse economiche investite ai fini del raggiungimento degli obiettivi prefissati;
- promuova l’apprendimento organizzativo e il coinvolgimento dei soggetti interessati nel processo decisionale;
- utilizzi un sistema di premialità che si fondi sulla valutazione delle competenze e dei risultati dei singoli lavoratori.77
È importante cambiare il modo in cui la comunità e la politica in sé osservano i fenomeni. È necessario abbandonare la visione avversativa di settore economico pubblico e settore economico privato.
Il New Public Management nasce infatti con l’intento, attraverso l’adozione di strumenti e tecniche privatistiche presso le amministrazioni pubbliche, di identificare i processi di sviluppo in grado di modificare e riassettare la P.A. e gli Enti locali nei loro meccanismi e le relazioni tra le esse e i relativi stakeholder.
Le difficoltà di traslazione di questo modello privato nel mondo pubblico non sono esigue. Un vantaggio del settore privato, non colmabile facilmente dal settore pubblico, è risiedere
75 Si presumeva che l’esasperato ricorso ad una massiccia privatizzazione delle aziende pubbliche potesse
permettere una risposta più conforme all’evoluzione tecnologica, alla maggiore competitività e al mutato funzionamento del mercato che hanno reso inadeguata la preesistente gestione delle aziende pubbliche
76 Sul piano degli interventi strutturali, inoltre, il New Public Management sostiene la necessità di un
ridimensionamento degli apparati pubblici e la separazione tra funzione amministrativa e funzione politica finalizzata a migliorare la qualità dei “prodotti” e dei servizi erogati
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nel mercato il quale né “giudica” l’operato attraverso l’attribuzione di risultati economici e delle prestazioni.
Il settore pubblico, agendo in un contesto privo di apparente concorrenza, non può usufruire dell’indicatore rappresentato dal mercato; esso dovrà basarsi sugli indicatori di performance e sulle valutazioni forniti dai cittadini (clienti – utenti) rispetto ai servizi che hanno beneficiato (customer satisfaction).
Il ricorso alle privatizzazioni delle aziende pubbliche ha trovato dunque riscontro e fondamento teorico nella presunta convinzione della superiorità del modello privatistico per la gestione operativa strategica delle risorse umane, degli asset, a livello finanziario e a livello operativo.
Si constata infatti che per un'azienda che sta sul mercato è più facile definire cosa si intende con “creazione di valore", mentre è assai più arduo per una amministrazione pubblica che deve rispondere a bisogni ed aspettative di una comunità.
Il valore pubblico va valutato dunque in una ottica pertinente a più prospettive che comprende:
- il valore prodotto per gli utenti dai servizi a domanda individuale; - l'impatto sociale delle politiche indirizzate al benessere della comunità;
- la fiducia e la legittimazione di cui gode l'amministrazione pubblica, tanto in riferimento ai rappresentanti dell'esecutivo quanto ai dirigenti pubblici.78
Da quel che emerge si nota una relativa impossibilità nella traslazione totale dell’ottica aziendalistica nel contesto pubblico.
Si presume che un altro limite del New Public Management risieda purtroppo nell’esagerata produzione teorica che riscontra limiti di applicazione nelle amministrazioni pubbliche italiane, per quanto riguarda ad esempio il nuovo inquadramento del dirigente pubblico79.
Gli aspetti esposti del New Public Management dimostrano che tale visione avrebbe subito
78 http://www.marcoaurelio.comune.roma.it/dettaglio-notizia/-/asset_publisher/YM254eTHEOk8/content/il-
new-public-management-aspettative-e-rilievi-
critici/pop_up?_101_INSTANCE_YM254eTHEOk8_viewMode=print&_101_INSTANCE_YM254eTHEOk8_languag eId=it_IT
79 Secondo i principi del New Public Management il dirigente pubblico deve essere capace di individuare le
modalità attraverso cui dare voce alla cittadinanza, creare strutture di rete, promuovere una cultura di welfare
community, garantire fiducia e trasparenza. In quest'ottica nessun processo di riforma può prescindere
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un’evoluzione, sia per il continuo dinamismo del mercato, sia per le mancanze strutturali ed istituzionali che gravano sul settore della Pubblica Amministrazione a discapito del contesto delle aziende private.
Riscontrando tali limiti dunque viene messa in risalto la possibilità, attraverso i principi del New Public Management, di pervenire ad una sua naturale evoluzione, rappresentata dalla Public Governance.
La Public Governance si sviluppa nella Pubblica Amministrazione italiana negli anni ’90 in una logica di critica al managerialismo pubblico, a causa dei ritardi nella manifestazione dei risultati “promessi” dal New Public Management, testimoniandone la difficoltà nell’applicazione delle relative teorie80.
Si accetta la definizione di “Public Governance” quale insieme di leggi e regolamenti che disciplinano gli organi di direzione e di gestione in una società pubblica; essa implica sia l’esercizio del governo d’impresa sia le modalità con le quali viene svolto, mutuando i caratteri di Governance che rendevano le aziende del settore privato più inclini al raggiungimento di obiettivi quali economicità, efficacia ed efficienza, che utilizzano metodi di valutazione delle performance compiute e dei risultati acquisiti, ecc.
La Public Governance permette di ridurre i costi, fronteggiare la domanda e rispondere al dinamismo del mercato, coinvolgendo tre attori:
- le imprese private e i cittadini(stakeholder); - i poteri pubblici;
- le istituzioni che ne regolano i rapporti, le quali si collocano tra il mercato e lo Stato.
La Public Governance, essendo di chiara importanza nella gestione delle organizzazioni pubbliche, è stata favorita da numerosi fattori che ne hanno permesso la diffusione, tra cui si possono comprendere:
- la crescente consapevolezza del numero di attori esterni all’istituto pubblico esercitano un’importante influenza sull’esito della sua attività;
- l’affermazione del principio di sussidiarietà; - il decentramento amministrativo;
45 - lo sviluppo di partnership pubblico-privato;
- l’evoluzione delle modalità di intervento pubblico.81
Tale stile di governance si sviluppa grazie alle teorie relative al New Public Management, e dunque “grazie” pure ai limiti di quest’ultimo; le difficoltà di traslazione delle logiche del mondo privato (industriali – manageriali) nei contesti pubblici, le quali non riuscivano ad assicurare il cambiamento e l’evoluzione delle organizzazioni, mettendone in risalto le criticità, ne hanno permesso la trasformazione in Public Governance.
Con l’introduzione della Public Governance si assiste al superamento di tali ostacoli, riuscendo a introdurre una visione globale delle condizioni di economicità, efficienza ed efficacia nelle amministrazioni pubbliche, passando da una logica di “insieme” ad una visione olistica dell’organizzazione.
Questo nuovo principio permette di affermare che la P.A. non è più considerata quale insieme di meccanismi chiuso e limitato, governata prettamente da disposizioni e procedure, ma come organismo in grado di intervenire direttamente sulle relazioni con la comunità e il territorio amministrati.
In un’ottica di miglioramento continuo la Public Governance 82 ha lo scopo di creare valore
pubblico e quindi implementare gli strumenti di pianificazione, programmazione e controllo nelle amministrazioni pubbliche italiane. Tra gli obiettivi si menzionano:
- economicità;
- qualità nei servizi erogati e la ricerca dell’eccellenza nelle azioni compiute;
- la diffusione di comportamenti responsabili ed il riconoscimento da parte della comunità di tali decisioni;
- la cooperazione con i cittadini e il relativo perseguimento della soddisfazione della comunità amministrata;
- la ricerca del contenimento dei costi attraverso un accurato controllo di gestione; - la sostenibilità finanziaria dell’amministrazione, la crescita, il miglioramento continuo
e il perseguimento dell’innovazione;
81 Borgonovi Elio, “Ripensare le amministrazioni pubbliche. Tendenze evolutive e percorsi di approfondimento”,
Milano, Egea, 2004.
82 I risultati perseguiti dalla Public Governance sono definiti “outcome” (differenziandosi dall’ “output” prodotto
dalle imprese private) di impatto positivo o negativo prodotto nell’ambiente esterno della P.A. come conseguenza dell’insieme di produzioni riconducibili alle politiche pubbliche attivate.
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La Public Governance 83 rappresenta uno strumento fondamentale in grado di soddisfare il
bisogno di comunicazione dell’ente nei confronti dei propri stakeholder e se ne distinguono due accezioni specifiche, a seconda dei soggetti protagonisti, dei modelli utilizzati e dei contesti trattati: la Public Governance interna ed esterna.
La Public Governance interna84 riguarda la gestione dell’insieme di strumenti, modelli e
meccanismi concernenti l’interno dell’organo pubblico, con fine il raggiungimento degli obiettivi prestabiliti, mentre la Public Governance esterna85 riguarda quegli aspetti che sono
correlati al contesto territoriale e umano di riferimento.
Sebbene la via operativa adottata dalle riforme italiane in tema pubblico viene ricondotta alle teorie classiche del New Public Management, la dottrina pubblica ne ha constatato l’evoluzione, nel campo dell’innovazione gestionale, in New Public Governance.
Il “nuovo governo pubblico” (conosciuto come “post New Public Management” o “Governance dell’era digitale”) è rappresentato da una corrente di gestione manageriale utilizzata al fine di modernizzare la cosa pubblica, superando alcuni limiti riscontrati nell’implementazione del New Public Management, enfatizzando l’introduzione della digitalizzazione nelle amministrazioni e la cooperazione tra la P.A. e i propri stakeholder. La New Public Governance considera i principi di coordinamento, cooperazione e partecipazione dei vari servizi frammentati (opposti alle peculiarità del lavoro autonomo) e prende spunto da due teorie, le quali rappresentano la sintesi della collisione tra la burocrazia weberiana86 e la nuova gestione pubblica:
- Teoria delle Reti, con la quale si identificano i cosiddetti network o reti complesse, di tipo tecnologico, in grado di rappresentare ad esempio la struttura delle grandi organizzazioni amministrative. Nell’ambito strettamente connesso alla P.A. è di grande interesse la possibilità di identificare la comunità e le relative informazioni (pareri, giudizi, aspettative);
84 Ad esempio gli strumenti di valutazione del personale, il controllo strategico o il sistema incentivante. 85 Ad esempio il contratto di affidamento servizio, la carta servizi, l’analisi dello statuto o l’analisi della customer satisfaction.
86 Fenomeno tipico dell’era moderna che ha come aspetto maggiormente qualificante la razionalizzazione. Per
Weber la burocrazia è un tipo particolare di struttura amministrativa che si sviluppa in Commissione con l'esercizio dell'autorità.
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- Teoria istituzionale, che considera l’ordinamento giuridico un’istituzione nella quale è l’ordinamento che preesiste alle norme e che costituisce il parametro a cui va fatto riferimento per le norme stesse. Semplicemente tale teoria afferma che è il diritto a scaturire dalla società, essendosi quest’ultima affermata prima delle disposizioni normative.87
Secondo Dunleavy88 infine, teorico politico prominente specializzato nei settori della politica
pubblica e del governo, si distinguono tre elementi importanti in quella che definisce “Governance dell'era digitale”89:
1. Ristrutturazione dei servizi frammentati;
2. Forma di pensiero olistica, in grado di rinnovare il rapporto con il cittadino attraverso la semplificazione, la trasparenza e la flessibilità;
3. Sfruttamento della digitalizzazione attraverso tecnologie moderne dell'informazione e della comunicazione.
Nel settore pubblico italiano si riscontrano delle divergenze alquanto significative.90
Sotto il punto di vista normativo le riforme attuate dagli anni ’90 a oggi documentano la considerazione dei modelli aziendalistici, lineari e neutrali coerenti con la visione tradizionale del New Public Management; per quanto concerne l’ambito teorico, il nascente modello di governo definito New Public Governance abbraccia il contesto pubblico con una tendenza autopropulsiva, virtuosa, politica e organizzativa.
Tale divergenza pone su due diversi piani il New Public Management e la New Public Governance, i quali sono culturalmente diversi.
Mentre il New Public Management risponde al bisogno di superare i limiti della “vecchia” amministrazione pubblica attraverso l’introduzione dei principi di competitività e l’adozione di una visione più liberista, la New Public Governance dichiara come proprio fattore critico di
87 Mayntz Renate, in La teoria della "governance": sfide e prospettive, pag. 3-21, Il Mulino, 1999.
88 Patrick John Dunleavy è professore di Scienze Politiche e Politiche Pubbliche all'interno del Dipartimento di
governo della London School of Economics (LSE). La sua ricerca si concentra sui concetti di settori e conflitti settoriali, sulle teorie razionali di scelta delle politiche, sul modello di burocrazia degli uffici burocratici e sul modello di “Governance dell'era digitale”.
89 Dunleavy Patrick J., in Digital Era Governance: IT Corporations, the State, and E-Government, Oxford University
Press, 2008.
90 Adinolfi Paola, “Azienda Pubblica – L’aziendalizzazione delle pubbliche amministrazioni: teoria e pratica a confronto”, 1, 2005.
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successo la relazione intercorrente tra i soggetti esterni e gli elementi interni dell’organizzazione pubblica.
Tuttavia il contesto odierno del settore pubblico, sempre più correlato alla comunità, al territorio e a nuovi sistemi di controllo di gestione, non permette l’esclusiva applicazione di una filosofia o dell’altra.
Occorre dunque trovare un punto di equilibrio tra le due teorie, la cui convergenza operativa è capace di provocare effetti positivi quale una maggiore consapevolezza verso traguardi più soddisfacenti e combinazioni più ricche.
La necessità di autoorganizzazione del sistema pubblico italiano è un elemento fondamentale, in grado di regolare aspetti quali ordine, razionalità e apertura all’esterno.
Purtroppo la tradizione culturale e legislativa nel nostro Paese è l’emblema delle difficoltà e dei problemi che si riscontrano nella Pubblica Amministrazione italiana, dove prevale il paradigma giuridico amministrativo, che si crede possa risolvere gli eccessi e le criticità della P.A.
Tali “errori” producono conseguenze inattese (tuttavia non così sorprendenti) nello sviluppo dell’amministrazione, rallentando significativamente il processo di cambiamento ed evoluzione delle organizzazioni; accade infatti che vi siano provvedimenti sì razionali, ma di natura astratta, che non permettono la piena applicazione delle strategie su cui basare le riforme, danneggiando sia la fase di formulazione normativa e sia la fase di implementazione successiva.
È necessaria una visione olistica della P.A., minimizzando la dispersione dei problemi e la risoluzione di una sola piccola parte di essi, cercando di considerarla nella sua interezza e come un sistema totale e non come somma dei vari organi che lo compongono.
Il Capitolo presentato ha permesso l’estrema analisi delle riforme, dagli anni ’90 ad oggi, concernenti la Pubblica Amministrazione italiana, le quali hanno consentito di rivalutare e riassettare il settore pubblico del nostro Paese. Si è sottolineata la propensione da parte dei Governi che si sono succeduti nel riconoscere il bisogno di decentramento, attraverso la conservazione di poche funzioni nella P.A centrale, concedendo maggiori poteri e maggiore autonomia agli Enti locali.
In particolar modo, in tale sezione, si vogliono ricordare i tratti peculiari della Riforma Brunetta (150/2009) e della Riforma Madia (124/2017) i quali permettono di introdurre delle novità
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ragguardevoli, relativamente alla valutazione delle strutture e del personale delle amministrazioni pubbliche e alla valutazione dei rendimenti dei pubblici uffici (punti che verranno ampiamente analizzati nel prosieguo dell’esposizione).
Successivamente si è dibattuto sulla teoria del New Public Management e sui concetti in essa contenuti, fondamentali nella ristrutturazione e nella modernizzazione della Pubblica Amministrazione, nonché sull’evoluzione della stessa in New Public Governance.
La relazione condotta ha permesso dunque di trarre importanti informazioni che consentono di facilitare la comprensione del capitolo successivo; esso verrà esposto attraverso la discussione dell’E-government e del ruolo centrale occupato dalla prospettiva della comunità nella pianificazione delle strategie dell’Ente, attraverso lo strumento di bilanciamento degli aspetti economico-finanziari e intangibili, rappresentato dalla Balanced Scorecard.
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