CAPITOLO 2 LE INNOVAZIONI NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
2.1 L’E-government nella Pubblica Amministrazione
In un contesto globale dinamico e soggetto al mutamento dei scenari economici e sociali, ricchi di tratti innovativi, le istituzioni pubbliche stanno assumendo maggior consapevolezza del fatto di quanto sia importante implementare il proprio “core business”96 attraverso l’utilizzo
delle nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione.
Il supporto di piattaforme in rete permette non solo di fornire servizi di qualità superiore ma permette di pervenire ai risultati prefissati soddisfacendo i criteri di efficienza, efficacia ed economicità.
Al fine di raggiungere tali obiettivi risulta indispensabile avvicinare il più possibile il cittadino e l’impresa all’amministrazione pubblica, attraverso un’adeguata comunicazione ma non solo. Trattandosi di un processo che rileva caratteri complessi si ritiene importante considerare e sviluppare i seguenti fattori:
- le norme e le disposizioni relative al settore pubblico;
- il livello di formazione del personale (dirigenti e dipendenti); - le procedure e i meccanismi adottati dall’amministrazione; - il rapporto di potere intercorrente tra P.A: centrale ed Enti locali.
96 Il “core business” della P.A. è riferito ai processi (amministrativi e organizzativi). Risulta di fondamentale
importanza il riconoscimento del fatto tecnologico quale strumento di supporto ai processi dell’amministrazione pubblica, sia P.A. quale operatrice nei confronti della comunità sia nelle relazioni con i cittadini.
54
Occorre evidenziare un aspetto di difficile risoluzione: il contrasto tra Stato ed Enti locali subordinati (Regioni, Province, Comuni).
Tale dissonanza risiede nell’individuazione dei confini delle competenze in capo alle amministrazioni pubbliche territoriali rispetto alla P.A. centrale; l’istituzione di organizzazioni di raccordo tra Stato e Enti locali ha permesso di sciogliere parzialmente questo problema, risolto quasi interamente con l’avvento delle nuove tecnologie e della digitalizzazione.97
È necessario comunque considerare la cooperazione fra cittadino e amministrazione pubblica quale mantra principale nella ricerca dell’evoluzione della P.A., la quale subisce una rivalutazione grazie all’instaurazione di un rapporto di fiducia tra le parti, consolidato da elementi quali la semplificazione nell’accesso alle informazioni e la trasparenza dell’ente pubblico.
Tale ultimo aspetto contribuisce, assieme ad un alleggerimento delle procedure e ad una migliore qualità nei servizi erogati, a rivalutare l’immagine pubblica nella comunità concorrendo al rafforzamento della relazione P.A.-cittadino.
La rivalutazione della correlazione Ente-utente riesce infatti a produrre e sviluppare un ambiente genuinamente concorrenziale nell’ambito delle TIC (tecnologie dell’informazione e della comunicazione) permettendo un sano progresso del settore pubblico e privato.
Si rileva sin da ora che i principi in capo all’E-government possiedono i requisiti sufficienti nel tentativo di avvicinamento tra privati ed amministrazioni locali, dimostrando la sterile capacità della legge nel raggiungere gli stessi obiettivi attraverso la mera emanazione di disposizioni normative.
Tuttavia non si può limitare la presa in considerazione del solo rapporto tra comunità locale e P.A.; la tendenza alla globalizzazione, le nuove aspettative degli stakeholder, la crescente considerazione delle informazioni e il ruolo di primaria importanza della comunicazione hanno aumentato le esigenze e i bisogni dei cittadini e delle imprese.
Tali elementi non solo hanno permesso di rivalutare il modus operandi dell’organizzazione pubblica ma hanno trovato sostegno dal processo di integrazione dell’Italia nell’UE, la quale attraverso dei specifici meccanismi ha contribuito a evidenziare il rapporto diretto tra
97 Dipartimento della Funzione Pubblica, in E-Government e organizzazione nelle amministrazioni pubbliche:
Analisi di caso sulle leve e le condizioni organizzative per l'efficacia dell'e-Government, Rubbettino Editore srl, 2008.
55
l’amministrazione pubblica e la competitività del “sistema paese” (permettendone il paragone con gli altri Paesi dell’Unione).98
Nell’ambito relativo agli orientamenti progettuali in seno alla Pubblica Amministrazione si rileva quindi la fondamentale importanza, nella piena attuazione, del processo di digitalizzazione, il quale rappresenta un elemento trasversale di supporto.
Il contesto in cui è allocata la P.A. è in continuo cambiamento; esso sta mutando le modalità di erogazione di servizi e di concessione di utenze e a causa della digitalizzazione dell’amministrazione pubblica sta stimolando l’adozione di nuove tecnologie, di nuovi modelli organizzativi e la produzione di nuovi bisogni per la comunità.
La quotidianità del digitale è oramai un fattore determinante per lo sviluppo di qualsiasi attività (aziendale99 o umana) tanto da riprogettarne i servizi e i prodotti, cambiando le
modalità di fruizione degli stessi da parte degli utenti interessati.
Si constata che al giorno d’oggi si è creato un legame ormai indissolubile tra modelli di organizzazione pubblica e digitalizzazione.100
Non solo la relazione con la comunità assume importanza; in un contesto così dinamico, complesso e sempre più soggetto al fenomeno della globalizzazione, sta emergendo l’importanza della dimensione territoriale.
La valorizzazione del territorio rappresenta un’occasione di crescita, necessaria nell’affermazione della propria identità, e di opportuna rivalutazione della propria cultura, unica e peculiare.
L’evoluzione tecnologica e il conseguente avvento della digitalizzazione nel settore pubblico rappresentano dunque i necessari supporti che permettono ai vari contesti territoriali di interagire con il mondo attraverso l’utilizzo dell’E-government.
98Con l’evoluzione in atto della società odierna è fondamentale che i cittadini europei possano disporre delle
informazioni disponibili relative agli altri Stati membri dell’UE, la quale svolge un ruolo di regia nei confronti degli Paesi che ne fanno parte. Tale meccanismo permette la circolazione delle informazioni provocandone una sana competizione e di conseguenza comporta l’instaurazione di processi di cambiamento attraverso lo sfruttamento dei fattori innovativi.
99 Amazon e Google si sono distinte nel mercato per il loro modo innovativo di approcciare, utilizzando il fattore
digitale, con servizi semplici e immediati.
100 Secondo delle indagini quest’ultima si trova al terzo posto, considerando l’importanza dei driver di
cambiamento dell’amministrazione pubblica (il primo posto è occupato dall’efficienza e dalla riduzione dei costi e il secondo posto è occupato dalla soddisfazione dei bisogni del cittadino).
56
Per E-government (E-gov) si intende un sistema di gestione elettronica delle attività amministrative, finalizzato principalmente sulla riorganizzazione dei processi di back office101
dell’Ente, che permettono l’erogazione dei servizi finali esaurienti nei confronti degli utenti. Tale “governo elettronico” rappresenta un ulteriore passo in avanti nella partecipazione del cittadino alla vita democratica dell’amministrazione attraverso la realizzazione del processo di ammodernamento della P.A.
Si fa riferimento all’E-government quando il mero utilizzo delle tecnologie innovative consente all’amministrazione pubblica di erogare servizi di qualità migliori a disposizione degli utenti, i quali sono grado di trarne i benefici attesi.
La definizione di governo elettronico non coincide con l’esclusivo utilizzo del web, nella risoluzione delle pratiche burocratiche, o della mera applicazione del digitale nell’amministrazione, se incapace di migliorare effettivamente la vita democratica dei cittadini-utenti con la P.A.
L’erogazione di servizi online migliori corrisponde ad una revisione del modo di operare delle amministrazioni pubbliche102. Non è dunque sufficiente traslare i servizi tradizionali in rete,
ma occorre riassettare i processi e i meccanismi di fornitura delle prestazioni pubbliche. L’E-government può essere esposto con svariate accezioni in merito ai risultati che si prefigge di raggiungere, tuttavia l’avvento dell’informatizzazione permette di riconoscere tre obiettivi chiari e definiti:
- miglioramento della qualità del servizio attraverso la ricerca di maggior efficienza interna nell’amministrazione;
- offerta di servizi integrati a cittadini e imprese, contribuendo a migliorarne il grado di soddisfazione nell’utilizzo;
- garanzia di accesso telematico semplice alle informazioni della P.A. e ai servizi erogati.103
101 Le attività di back office (tipica nell’organizzazione aziendale, che comprendono la parte di azienda dedicata
alla gestione operativa) consentono l’erogazione di servizi di qualità e devo essere sempre orientate al miglioramento della prestazione ultima nei confronti dell’utente finale. La riorganizzazione di tali processi si rivela utile pure quando vengono coinvolte più amministrazioni, prevedendo così l’erogazione di servizi omogenei.
102 La riorganizzazione interna della P.A. deve permettere di farla apparire come un’unica entità omogenea agli
occhi dell’utente (cittadino o impresa), a prescindere da qualsiasi vincolo geografico e organizzativo.
57
L’utilizzo del governo elettronico da parte dell’amministrazione pubblica deve permetterle di soddisfare la moltitudine di esigenze che presentano gli utenti intermediari e finali. Il solo miglioramento nell’erogazione delle prestazioni non è sufficiente; il successo delle iniziative legate all’E-gov è connesso alla considerazione delle variabili104 in gioco, in grado di influenzare
l’uso dei vari servizi a disposizione.
La mancata considerazione di tali aspetti può essere deleteria nello sviluppo del governo elettronico, danneggiando l’effettivo contributo che può apportare alla partecipazione del cittadino alla vita democratica, alla riorganizzazione degli uffici della P.A. e limitando i benefici che si manifestano attraverso la corretta implementazione della digitalizzazione.
Si distinguono tre macro aree di interesse per quanto concerne l’ambito di applicazione su cui si focalizza l’E-government:
- l’identificazione del cittadino;
- la comunicazione tra organizzazione pubblica e società civile;
- il funzionamento dell’amministrazione pubblica in ogni livello del processo di integrazione del cittadino nella “cosa” pubblica, generando l’e-democracy.
L’accesso ai servizi di E-government deve essere garantito attraverso l’utilizzo di strumenti di identificazione digitale sicuri, in grado di permettere il riconoscimento della persona e lo scambio di informazioni fra i diversi uffici delle pubbliche amministrazioni, in modo da contenere la spesa per i vari servizi all’utente e riducendo le tempistiche legate alla burocrazia. Gli strumenti innovativi che si stanno diffondendo sul territorio italiano dopo anni di prove e sperimentazioni permettono alla P.A. di essere aperta e flessibile nella propria relazione con il cittadino e con l’impresa, implementando costantemente l’efficacia e l’efficienza dei propri servizi e permettendo di instaurare rapporti di collaborazione con gli utenti nel costante perseguimento di risultati migliori rispetto a quelli offerti in passato.
104 L’individuazione dei servizi di maggiore utilità per gli utenti, l’eliminazione dei servizi di scarsa utilità (non
prioritari), il superamento del gap tecnologico che può rendere difficile l’uso dei servizi on line per categorie di utenti che non hanno dimestichezza con i servizi in rete, la garanzia di accesso universale ai servizi erogati online, la multicanalità dei servizi per far sì che venga utilizzata la “via” più adatta alle peculiarità di ognuno, il rafforzamento dell’infrastruttura di sicurezza on line e tutela della privacy.
58 La Carta di Identità Elettronica (figura 1) rappresenta l’evoluzione del documento di identificazione, destinato a rimpiazzare la carta di identità cartacea tradizionale sul territorio nazionale.105 Contenente un microchip con i
dati relativi al titolare del documento, tale strumento ha la dimensione di una comune
carta di credito ed è utile per l’accesso ai servizi offerti in via digitale dall’amministrazione pubblica.
Essa risulta utile per il riconoscimento del cittadino sia presentandola quando richiesta e sia come certificazione della propria identità tramite l’utilizzo di terminali digitali.
La progettazione della Carta di Identità Elettronica (acronimo CIE), completamente in policarbonato, un materiale plastico molto utilizzato in commercio, oltre a costituire un valido elemento anticontraffazione permette di assolvere alle esigenze di funzionalità e di sicurezza: il documento infatti fornisce le informazioni necessarie all’identificazione del titolare e assicura la protezione contro i tentativi di copia e alterazione.
Al momento del rilascio della CIE vengono consegnati pure le credenziali106 strettamente
personali che garantiscono l’inviolabilità della propria identità.
Rimanendo sempre nell’ambito degli strumenti di identificazione del cittadino la Carta Nazionale dei Servizi (figura 2) rappresenta l’evoluzione innovativa della tradizionale Tessera Sanitaria (TS).
Essa è una smart card utile all’accesso, da parte degli utenti, ai servizi online della P.A. su tutto il
105 http://www.cartaidentita.interno.gov.it/caratteristiche-del-documento/
106 I codici a cui si fa riferimento sono: il codice PIN (sequenza di numeri che permette il riconoscimento
dell’identità del titolare in tutta sicurezza); il codice PUK (permette di rimediare agli errori commessi nella digitazione del codice PIN); il codice CIP (permette di impedire l’uso del PIN ad altri utenti che si impossessano della carta, qualora venga smarrita dal titolare).
Figura 1- La Carta di Identità elettronica Fonte: sito internet
Figura 2 - Carta Nazionale dei Servizi (Regione Veneto) Fonte: sito internet
59
territorio nazionale; ne esiste anche la declinazione territoriale abbreviata in CRS (Carta Regionale dei Servizi in foto).
Tuttavia la Carta Nazionale dei Servizi (acronimo CNS) non è un documento di riconoscimento a vista come la CIE data la mancanza di riconoscimento fotografico e minor numero di informazioni, utili ad individuare il cittadino.
Essa garantisce la stessa sicurezza e gli stessi servizi della CIE107, grazie al microchip
crittografico e al software di gestione, consentendo modalità più flessibili e veloci di accesso, produzione e diffusione di informazioni, anche attraverso canali di distribuzione alternativi rispetto a quelli istituzionali della CIE108.
La Carta Nazionale dei Servizi permette di accedere, grazie all’utilizzo di un lettore di smart
card collegato ad un pc, a varie funzioni quali:
- l’uso di servizi in rete da parte del titolare, grazie alle attività di riconoscimento digitale; - le funzionalità della carta sanitaria;
- l’uso della CNS per funzioni quali pagamenti tra privati e P.A. (quali banche e Poste Italiane);
- l’autenticazione del cittadino per servizi anagrafici e sanitari; - le funzionalità della firma digitale.
Occorre enfatizzare l’ultimo aspetto citato: la Firma digitale109.
Si tratta di una particolare metodologia di autenticazione elettronica qualificata che garantisce l’originalità e l’integrità del messaggio e dei documenti scambiati e archiviati con mezzi informatici e rappresenta l’evoluzione della tradizionale firma autografa apposta su carta, avente la stessa validità legale.
Tale strumento permette di mantenere rilevanza e sicurezza della propria identità pari a quanto svolto dalla firma autografa per i tradizionali documenti cartacei.
L’obiettivo della firma digitale è la riduzione dell’empasse burocratico che la firma autografa prevedeva, snellendo perciò i problemi legati alla gestione in forma cartacea dei documenti
107 Il corretto funzionamento della CNS prevede la dotazione del lettore di smart card collegato ad un computer
e relativi driver e l’utilizzo di un specifico programma informatico.
108 La multicanalità nell’erogazione dei servizi verso i cittadini va intesa come vera e propria strategia di relazione
con gli utenti che può realizzarsi con efficacia se preceduta da una valutazione dei pubblici di riferimento, dei servizi, degli strumenti e dei canali esistenti. La logica dei canali di distribuzione alternativi si esaurisce attraverso l’utilizzo di diversi strumenti, dal computer o dallo sportello, dal telefono cellulare al portale pubblico.
60
tra P.A., cittadini e imprese. Di norma è possibile utilizzarla per qualsiasi documento elettronico, come ad esempio contratti, fatture, comunicazioni all’Ente pubblico, ecc.
Soffermandosi brevemente sulle caratteristiche della firma digitale110 essa permette
l’autenticità, l’integrità e il non ripudio del messaggio da parte del sottoscrittore.
Per poterla utilizzare si deve richiedere, previo accertamento dell’identità del soggetto che la reclama da parte di un ente certificatore (che successivamente ha il compito di consegnare i mezzi necessari), un proprio kit di riconoscimento per la firma digitale e il certificato digitale. Attraverso questo kit è possibile associare ai documenti personali un codice univoco non modificabile da altri, che permette di accertare in modo sicuro e legalmente valido l’integrità dei documenti personali.
Un aspetto di rilievo nell’utilizzo dell’E-government riguarda la comunicazione tra l’amministrazione pubblica e gli utenti, ossia cittadini e imprese.
Essa rappresenta l’obiettivo principale della digitalizzazione, in grado di gestire, sviluppare e migliorare le relazioni delle istituzioni la comunità, mediante modalità di interazione, opportunità di partecipazione ed accesso tipiche della comunicazione via web.
L’utilizzo di adeguati strumenti informatici permette all’amministrazione di comunicare efficacemente all’interno e all’esterno, de-burocratizzando le procedure complesse che attanagliano il settore pubblico e semplificando le modalità di dialogo con la comunità. Una comunicazione rapida ed esauriente è capace non solo di migliorare la qualità dei servizi offerti (attraverso una valutazione del grado da parte dei cittadini e delle imprese) ma anche di ottimizzare i tempi di risposta alle ingenti richieste degli utenti.
La costruzione di siti istituzionali realmente efficaci nell’avvicinamento del cittadino all’amministrazione è di fondamentale importanza e permette dunque di agevolare la diffusione di informazioni utili.
Attraverso la comunicazione istituzionale si possono perseguire altre diverse azioni e finalità, tra le quali: l’attivazione di sportelli polifunzionali (virtuali e multiente), l’apertura a nuovi spazi di partecipazione del cittadino alla vita democratica, l’avviamento di nuovi canali utili nel
110 Esempi dell’utilizzo della firma digitale sono le comunicazioni verso gli enti che richiedono la sottoscrizione di
volontà come dichiarazioni di cambi di residenza, denunce, richieste di contributi ecc. La firma digitale può essere tuttavia utilizzata anche nei rapporti fra privati.
61
controllo della qualità dei servizi e l’esaltazione dei principi di Customer Satisfaction
Management.
Oltre agli strumenti tecnologici già esposti in precedenza, concernenti l’identificazione del cittadino, si vuole enfatizzare due mezzi di comunicazione che facilitano la comunicazione tra P.A. e cittadini e imprese: il codice SPID e la Posta Elettronica Certificata.
Oggigiorno chiunque usufruisca quotidianamente delle prestazioni offerte on line si accinge a dover utilizzare moltitudine di password, chiavi e codici necessari per utilizzare i servizi delle amministrazioni pubbliche e delle imprese.
Nato con l’obiettivo di semplificare il rapporto tra Pubblica Amministrazione ed utenti il Sistema Pubblico di Identità Digitale111 (figura 3)
rappresenta un nuovo sistema di log-in che
permette di accedere a tutti i servizi on line (sia di imprese convenzionate112, sia della P.A.)
attraverso un’unica identità digitale.
Grazie a questa soluzione elettronica di riconoscimento, cittadini ed imprese potranno accedere ai vari siti (aziendali e/o istituzionali) in modo semplice, sicuro113 e veloce da qualsiasi
dispositivo e con l’utilizzo di un’unica password.
Il codice SPID (acronimo di Sistema Pubblico di Identità Digitale) rappresenta un’importante agevolazione nell’uso dell’informazioni necessarie per accedere alle prestazioni. Tale innovazione permette agli utenti registrati di compiere comodamente dal proprio dispositivo (tablet, pc, smartphone) operazioni relative a pagamenti (tasse, assicurazioni, ecc.), prenotazioni sanitarie, iscrizioni scolastiche, e altri servizi.
111 http://www.agid.gov.it/agenda-digitale/infrastrutture-architetture/spid/percorso-attuazione 112 Previo accettazione dell’AgID (Agenzia per l’Italia Digitale).
113 L’identità SPID è costituita da credenziali con caratteristiche differenti in base al livello di sicurezza richiesto
per l’accesso. Esistono tre livelli di sicurezza, ognuno dei quali corrisponde a un diverso livello di identità SPID, si passa da un livello base dove è richiesto solo il nome e la password ad un livello più “complesso” dove viene richiesto pure l’utilizzo di un dispositivo di accesso.
Figura 3 - SPID Fonte: sito internet
62
Un altro servizio di comunicazione elettronica che ha permesso di semplificare il rapporto tra Ente e utente è rappresentato dalla Posta Elettronica Certificata (figura 4)114.
La PEC è un particolare programma di posta elettronica con gli stessi effetti della tradizionale raccomandata con ricevuta di ritorno, dove il contenuto del messaggio viene certificato e criptato garantendo la sicurezza informatica attraverso:
- integrità dei dati trasmessi; - autenticazione del messaggio;
- protezione dei dati e delle informazioni scambiate.
I soggetti coinvolti in questo nuovo sistema di posta elettronica sono:
- il titolare, ossia la persona fisica responsabile dell’utilizzo, alla quale è associata la carta di posta elettronica certificata;
- l’utilizzatore della casella di PEC;
- il gestore, trattasi della società di capitali/ente pubblico che rivende/fornisce il servizio di PEC;115
- il Centro Nazionale per l'Informatica nella Pubblica Amministrazione (CNIPA) che esercita funzioni di vigilanza e controllo sull’operato dei gestori PEC attraverso test di interoperabilità, raccolta dati e visite ispettive.
Per l’utente finale la casella di PEC non presenta differenze nell’utilizzo da una casella di posta normale.
L’unico aspetto che varia, ma che non costituisce un cambiamento nell’utilizzo, è rappresentato dal meccanismo di comunicazione sul quale si fonda la Posta Elettronica Certificata, basato sulla ricezione da parte del mittente e sulla presenza di ricevute inviate dai gestori PEC al mittente e al destinatario.
Il destinatario non visualizza l'e-mail del mittente ma una nota automatica generata dal gestore di posta del mittente, contenente due allegati: la e-mail "originale" del mittente con
114 La PEC è stata oggetto del Decreto del Presidente della Repubblica n.68 del 2005, recante il regolamento
concernente il suo utilizzo.
115 Tale società/ente deve essere iscritto nell’Indice Pubblico dei Gestori PEC – IGPEC.
Figura 4 - Posta Elettronica Certificata Fonte: sito internet
63
relativi allegati e un file “.xml” (file di testo o apribile tramite software) con le stesse informazioni116 della notifica di invio trasmessa al mittente.
La PEC rappresenta dunque una modalità alternativa nell’invio e nella ricezione di e-mail e ha come presupposto la sostituzione della più diffusa firma autografa presente nei documenti