MICRO MESO
MANAGEMENT PUBBLICO
1.5 Dal controllo burocratico al controllo manageriale
Le PA che operano attraverso risorse pubbliche acquisite con prelievo fiscale, da sempre sono assoggettate a controlli esterni posti in essere da organi autonomi (rispetto all’ente controllato) che verificano che le diverse attività siano state attuate nel rispetto degli interessi della collettività; tali controlli sono tipici delle PA che, utilizzando le risorse dei cittadini, devono essere in grado in qualsiasi momento di rispondere a chiunque dell’attività svolta; i controlli esterni differiscono dai controlli interni che invece sono svolti da soggetti inseriti nella struttura organizzativa della PA al fine di supportare l’attività decisionale ed operativa dei diversi organi di governance252.
249 Ad esempio nelle Università, oggetto del presente lavoro, una misura di output può essere il
numero di corsi frequentati dagli studenti che permette di accrescere la loro cultura, mentre una misura di outcome (intermedio) potrebbe essere il numero di studenti che dopo la laurea trovano impiego grazie alla formazione ricevuta; indirettamente l’Università ha prodotto una diminuzione del livello di disoccupazione e quindi maggiore crescita del Paese (outcome finale).
250 Si veda: LUCIANELLI G., Il comportamento strategico delle università nelle logiche dell’autonomia, Rirea, Roma, 2006, p. 94.
251 Si veda: MENEGUZZO, M. “La strategia e la governance delle amministrazioni pubbliche”,
cit.
252 Si veda: RUFFINI R., L’evoluzione dei sistemi di controllo nella pubblica amministrazione,
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Fino a circa più di due decenni fa il sistema dei controlli nelle Pubbliche Amministrazioni era svincolato da qualsiasi logica aziendale limitandosi a prevenire l’irregolarità formale dei singoli atti amministrativi253; l’evoluzione dei paradigmi manageriali ha promosso nelle Pubbliche Amministrazioni nuove logiche di controllo254 spostando l’attenzione sui controlli di tipo manageriale255
che differiscono dai controlli burocratici (o di conformità) di legalità degli atti . Il New Public Management ha introdotto nelle Pubbliche Amministrazioni la necessità di raggiungere obiettivi di efficienza ed efficacia, supportando lo sviluppo dei sistemi di controllo manageriale che hanno enfatizzato il modello aziendale delle Pubbliche Amministrazioni, inteso come un sistema coordinato di informazioni, decisioni e operazioni il cui funzionamento deve essere valutato in relazione alla sua capacità di produrre risultati utili per i destinatari dell’azione amministrativa256.
Il concetto di controllo burocratico trova le sue origini nella concezione classica di Public Administration che considera la burocrazia, basata sulla separazione tra attività di governo e attività amministrativa, la migliore forma di organizzazione in grado di assicurare imparzialità ed equità all’operato pubblico; in questo caso la funzione del controllo è quella di ricondurre l’attività amministrativa negli schemi predefiniti dalle norme giuridiche emanate dagli organi di governo; il principale limite del controllo burocratico è la mancata previsione di un “effetto di ritorno”, ovvero della possibilità di modificare in
253 Si veda: TORCHIA L., Il sistema amministrativo italiano, Il Mulino, Bologna, 2009, p. 363. 254 Ad esempio la Corte dei Conti, organo di giurisdizione amministrativa speciale, oltre a
svolgere controlli preventivi di legittimità tradizionali (molti dei quali aboliti a seguito della riforma del 1994) svolge un controllo sempre più orientato agli aspetti di efficiente ed efficace impiego delle risorse pubbliche maggiormente affine alle logiche aziendali.
255 Si veda: ZUCCARDI MERLI M., BONOLLO E., “I controlli manageriali nelle università”, in
ANSELMI L., DONATO F., MARINO’ L., PAVAN A., ZUCCARDI MERLI M. (a cura di), Il
declino del sistema dei controlli manageriali nelle pubbliche amministrazioni. Dal federalismo ai costi standard, Milano, FrancoAngeli, 2013.
256 Si veda: BORGONOVI E., Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, cit.,
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itinere, nel corso della gestione, atti e procedure per migliorare la capacità dell’amministrazione di rispondere alle esigenze del sistema istituzionale257.
In sostanza, il controllo burocratico si limita a verificare la conformità dell’azione amministrativa rispetto alla normativa di riferimento considerando che, solo attraverso il rispetto delle leggi e delle regole, le PA sono in grado di garantire imparzialità e legittimità dell’azione pubblica; in quest’ambito, si sono diffusi ad esempio i controlli di regolarità amministrativa e contabile finalizzati a garantire la correttezza del procedimento o di singoli provvedimenti amministrativi258.
Gli organi che svolgono il controllo burocratico sono spesso posti all’esterno259 della gestione amministrativa e quindi non conoscono le possibili
esigenze dell’azienda pubblica che potrebbe aumentare il benessere della collettività attraverso azioni non esplicitamente previste per legge, ma migliorative in termini di efficienza ed efficacia.
A differenza del controllo burocratico, il controllo manageriale, quasi sempre svolto all’interno della gestione, ha l’obiettivo di contribuire al miglioramento della soddisfazione dei bisogni della collettività orientando l’agire pubblico verso il raggiungimento di più elevati livelli di performance260.
Il controllo manageriale rappresenta un’attività di guida della gestione tipicamente svolta dalla dirigenza che prevede l’assunzione di decisioni riguardanti la gestione a seguito della verifica periodica della convenienza delle alternative prescelte e l’eventuale promozione di interventi volti alla formulazione di nuovi e più adeguati programmi261.
257 Si veda: SALVATORE C., Il processo di trasformazione dei sistemi di controllo contabile,
cit., p. 35.
258 Si veda: RUFFINI R., L’evoluzione dei sistemi di controllo nella pubblica amministrazione,
cit.
259 Il controllo esterno è svolto da un soggetto esterno ed indipendente all’ente che non avendo
rapporti con esso, non può essere influenzato nel dare il giudizio e la valutazione. Si veda: MUSSARI R., Economia delle amministrazioni pubbliche, cit., p. 332.
260 Si veda: MUSSARI R., Economia delle amministrazioni pubbliche, cit., p. 332.
261 Si veda: BORGONOVI E., Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, cit.,
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Rispetto al controllo burocratico, il controllo manageriale prevede la responsabilizzazione sui risultati raggiunti. Infatti, sulla base di un continuo confronto tra obiettivi e risultati si cerca di assicurare la realizzazione delle finalità aziendali; a differenza del controllo burocratico, il controllo manageriale assume una valenza strettamente economica poiché fornisce indicazioni volte alla formulazione di più adeguati programmi e una valenza organizzativa proponendosi di incidere efficacemente sul comportamento degli operatori aziendali, inducendoli al conseguimento degli obiettivi assegnati262.
Fig. 1.14 – Differenze tra controllo burocratico e manageriale
Fonte: adattato da BORGONOVI E., 2002, p. 361; RUFFINI R., 2010, p. 12.
Il controllo, inteso come processo manageriale, si articola in una pluralità di fasi che si svolgono in più momenti nel corso della gestione.
Il controllo antecedente viene svolto per valutare preventivamente la bontà di certe scelte e, sotto questo aspetto, trova sostanza nello stesso processo di
262 Si veda: BORGONOVI E., Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, cit.,
p. 351. C on tr ollo bur ocr atic o
- Correttezza formale: controllo sui singoli atti separatamente considerati;
- Privilegia la responsabilità passiva ovvero l'uniformità di comportamento rispetto alle norme, l'attitudine a mantenere comportamenti consolidati - Il controllo assume un
significato di ispezione e verifica
C on tr oll o mana ger ia le - Correttezza sostanziale: efficiente impiego delle risorse, efficacia dell'azione
amministrativa, economicità della gestione;
- Privilegia la responsabilità attiva: favorisce la creatività e la sperimentazione di modalità innovative di amministrazione premiando il conseguimneto di elevati livelli di funzionalità - Il controllo assume un ruolo di guida, fondamentale al fine di distribuire gli obiettivi alle singole componenti dell'organizzazione e verifcare le performance raggiunte - Supporto alle decisioni
- Superamento della logica di autoreferenzialità
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programmazione manifestandosi come forma di controllo delle future linee di gestione; il controllo antecedente si occupa di accertare l’adeguatezza dei programmi di breve periodo, dal punto di vista economico-finanziario ed organizzativo, con quelli di lungo periodo indicati nel piano strategico. Tale processo è identificato anche come budgeting poiché si concretizza nell’approvazione del “budget263” da parte dell’alta direzione; il budgeting assume il ruolo di processo fondamentale dell’attività direzionale del sistema aziendale; i budget funzionali sono la rappresentazione formale della traiettoria programmata, e specificano per ogni funzione dettagliatamente le operazioni decise e da eseguire per conseguire obiettivi finali prefissati 264.
In altre parole, il budget consiste in un sistema di programmazione e controllo su attività operative di breve periodo finalizzato alla ricerca dell’equilibrio, interno all’azienda, tra risorse disponibili e risultati da raggiungere attraverso un processo di responsabilizzazione in grado di guidare i comportamenti del personale verso il raggiungimento di obiettivi stabiliti, coerenti con la programmazione strategica265.
L’attuazione di una gestione programmata (controllo antecedente) consente e allo stesso tempo esige l’esplicazione del controllo concomitante che si esercita durante lo svolgimento delle operazioni aziendali ad intervalli prestabiliti, (ad esempio bimestralmente o mensilmente) proponendosi di monitorare l’andamento della gestione attraverso i risultati, parziali o intermedi per comprendere il più tempestivamente possibile se il risultato previsto per la fine
263 Il processo del budget è la seconda fase del controllo direzionale (che si articola in
pianificazione strategica, budget, reporting, valutazione). Il budget è un piano quantitativo espresso solitamente in termini monetari, relativo ad uno specifico periodo di tempo (generalmente un anno) con il quale ogni programma viene articolato per unità organizzativa, cioè in termini di responsabilità dei manager incaricati di attuare un determinato programma o parte di esso. Si veda: ANTHONY R., HAWKINS D.F., MACRI’ D.M., MERCHANT K.A.,
Sistemi di controllo, McGraw-Hill, Milano, 2008, p. 291.
264 Si veda: COLOMBO C.M., “Le condizioni di successo del budgeting. Funzioni tradizionali e
innovative del processo di budgeting”, Economia aziendale on-line, vol.4, n. 4, 2013, pp. 289- 300.
265 Si veda: RUFFINI R., L’evoluzione dei sistemi di controllo nella pubblica amministrazione,
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dell’anno è raggiungibile o meno e quindi per intervenire, in caso di necessità con opportune azioni correttive266.
Il controllo susseguente ha luogo a consuntivo, quando i risultati della gestione si sono già manifestati, ad esempio a fine anno o a fine progetto; anche se questa tipologia di controllo non consente un intervento, poiché è successivo al momento in cui avvengono i fatti di gestione, la sua utilità è comunque evidente perché si alimenta il sistema informativo aziendale con dati ed informazioni utili per programmare meglio in futuro; inoltre, a consuntivo si può procedere in maniera più precisa ad una valutazione dei risultati dei vari manager e/o responsabili e procedere all’attribuzione delle risorse premiali267.
Secondo uno schema ormai consolidato all’interno delle discipline aziendali, il sistema del controllo è costituito da tre elementi di base: la struttura organizzativa, la struttura informativa e il processo del controllo268.
Figura 1.15 – Il controllo manageriale
Fonte: adattato da BORGONOVI E., 2002, pp. 355-360.
266 Si veda: BRUSA L., Sistemi manageriali di programmazione e controllo, Giuffrè, Milano,
2000, pp. 13-14
267 I controlli antecedenti, concomitanti e susseguenti implicano il confronto tra i risultati attesi (o
obiettivi) e i risultati effettivi oppure il confronto tra i risultati attesi e i risultati prevedibili in assenza di interventi correttivi.
268 Si veda: BORGONOVI E., Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, cit.,
p. 356.