L’Università statale secondo la prospettiva economico-aziendale
2.1 I possibili caratteri di aziendalità dell’Università pubblica
2.1.1 La coordinazione sistemica dell’azienda Università
La coordinazione sistemica implica che ciascun fatto aziendale sia ricomposto organicamente nella realtà operativa (gestionale ed organizzativa) la cui conoscenza è elemento imprescindibile per operare la sua rilevazione (contabile ed extracontabile) 373.
La visione sistemica dell’Università consente di individuare i momenti principali della complessiva attività aziendale in funzione del grado di omogeneità e di studiarne le caratteristiche peculiari; da questo punto di vista è
possibile scomporre idealmente374 l’azienda Università quale sistema, nel
subsistema operativo – formato dal subsistema organizzativo e subsistema gestionale – e nel subsistema informativo (o del controllo) 375.
L’attività organizzativa risulta strettamente connessa all’attività gestionale e all’attività di rilevazione (o del controllo); in particolare, l’organizzazione individua “quali” devono essere le risorse materiali ed economiche da impiegare nell’azienda, l’attività gestionale esplicita “come” queste devono essere concretamente impiegate nel rispetto dei criteri di economicità ed efficienza ed infine il controllo preventivo, concomitante e consuntivo offre supporto al processo decisionale e strategico che, a sua volta influenza le scelte organizzative e gestionali376.
373Si veda: ZIRUOLO A., “Il sistema azienda-pubblica ed i sub sistemi di supposta
scomponibilità”, in PAOLONE G., D’AMICO L. (a cura di), L’economia aziendale nei suoi
principi parametrici e modelli applicativi, Giappichelli, Torino, 2001.
374 Si precisa che tale scomposizione rappresenta un’astrazione teorica finalizzata a rendere più
agevole l’indagine relativa alle questioni organizzative, gestionali e del controllo all’interno di un’azienda. Si veda: PAOLONE G., D’AMICO L., I principi e i modelli de l’economia
aziendale, cit.
375 Sulla scomposizione dell’azienda nei diversi sub sistemi si rinvengono in letteratura
molteplici contributi per le diverse realtà aziendali. In riferimento all’Università, si veda: PALUMBO R., L’Università nella sua dimensione economico-aziendale. Evoluzione sistemica e
modelli razionalizzanti, Giappichelli, Torino, 1999. L’azienda Università è un sistema poiché è
formata da vari elementi tra loro coordinati e collegati per il raggiungimento della triplice missione di didattica, ricerca e sviluppo economico – sociale (o terza missione).
376 Inoltre, l’operatività delle aziende pubbliche e nel caso specifico delle Università è
condizionata anche dal sistema politico e dall’ordinamento giuridico di riferimento, nonché dallo sviluppo economico e sociale del Paese in cui si collocano. Anche l’azienda pubblica pertanto
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Il subsistema informativo (o del controllo) “informa” in modo continuo il subsistema operativo (organizzativo-gestionale), il quale necessita di informazioni al fine di dar luogo ad atti di organizzazione e di gestione377 rispondenti ai principi di economicità e di razionalità delle decisioni e posti in essere nei mutevoli ed instabili rapporti con l’ambiente esterno all’azienda378; in
sostanza, il subsistema informativo è preposto alla raccolta di dati grezzi, dati interni (o aziendali) e dati esterni (relativi all’ambiente), alla loro selezione ed elaborazione, con procedure e metodologie contabili ed extracontabili, all’analisi e alla determinazione quantitativa dei fatti aziendali e all’individuazione di variabili qualitative per loro natura non quantizzabili379.
Nella letteratura economico-aziendale dedicata alle Università, il principale dibattito riguarda il sistema informativo contabile che costituisce l’infrastruttura di dati e informazioni dai quali attingere per prendere decisioni e per far funzionare i processi e gli strumenti di controllo ed in particolare l’opportunità di scelta tra la contabilità finanziaria e la contabilità economico–patrimoniale
interagisce con il sistema ambiente in relazione ai suoi tre sistemi di ordine inferiore: il subsistema dello Stato delle istituzioni, il subsistema dei mercati e il subsistema del progresso tecnologico. Il subsistema dello stato e delle istituzioni riguarda il regime politico e l’ordinamento giuridico del Paese in cui agisce l’azienda pubblica, il subsistema dei mercati individua i mercati con i quali l’azienda pubblica entra in contatto che consistono: in quello dei capitali presso cui reperire i finanziamenti necessari, quello di approvvigionamento dei fattori produttivi e quello di sbocco formato dai destinatari dei beni/servizi offerti dalle pubbliche gestioni. Il subsistema del progresso tecnologico fa riferimento alle modalità con cui l’azienda pubblica segue e promuove lo sviluppo della collettività alla quale si rivolge, attraverso l’innovazione e la modernizzazione dei servizi offerti. Si veda: DEL GESSO C., I profili delle
aziende pubbliche. Gestione e contabilità nel processo di armonizzazione in atto, cit., p. 22. 377 Per esempio operazioni di investimento, di finanziamento, acquisti, produzioni e vendite. 378 Si veda: “Il subsistema informativo nei suoi caratteri fondamentali”, in PAOLONE G.,
D’AMICO L., (a cura di), I principi e i modelli de l’Economia Aziendale, Giappichelli, Torino, 2017, p. 221.
379 I dati interni riguardano i risultati economici, finanziari e patrimoniali di fine periodo ed altre
misurazioni analitiche, come ad esempio il volume dei beni/servizi acquistati/ceduti e i relativi prezzi, la remunerazione del personale dell’azienda ecc; i dati esterni, invece derivano da ricerche, pubblicazioni o studi. Tali dati, una volta raccolti, dovranno essere elaborati per soddisfare le esigenze conoscitive dei vari stakeholder .
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ovvero il mantenimento di un sistema contabile parallelo con la presenza di entrambe le contabilità380.
Come si avrà modo di approfondire nell’ultimo paragrafo del presente capitolo, nelle Università è stato adottato un sistema contabile differente e di affiancamento “rovesciato” rispetto a quello previsto per le altre PA, poiché il principale sistema di rilevazioni contabili è quello economico–patrimoniale; mentre il sistema di contabilità finanziaria è mantenuto per soli finalità informative esterne e di armonizzazione dei conti pubblici381.
Il subsistema organizzativo382 riguarda l’organizzazione e la governance dell’azienda pubblica; si occupa primariamente di strutturare l’assetto organizzativo inerente la definizione del modo in cui il lavoro è suddiviso tra le persone che operano in azienda e le modalità di coordinamento affinché sia possibile raggiungere nel modo più efficiente possibile gli obiettivi e le strategie aziendali383.
In altre parole, l’assetto organizzativo è la risultate di due attività fondamentali; la prima riguarda la definizione della struttura organizzativa ossia la distribuzione dei compiti, delle mansioni e delle responsabilità tra i vari
380 CANTELE S., MARTINI M., CAMPEDELLI B., “Gli Atenei italiani e gli strumenti di
pianificazione e controllo: a che punto siamo?”, cit., p. 58.
381 Si veda: MUSSARI R. E SOSTERO U., “Il processo di cambiamento del sistema contabile
nelle università”, cit.; SALVATORE C., DEL GESSO C., “La sfida e il futuro della contabilità economico–patrimoniale nelle università statali: evidenze dall’esperienza italiana”, Azienda
Pubblica, vol. 1, 2017.
382Nello specifico, il subsistema organizzativo si occupa di individuare i centri di attività, di
comporre i rapporti gerarchici e di coordinamento tra i vari soggetti che operano nel sistema aziendale nonché di individuare la combinazione dei fattori materiali, immateriali ed umani che consente di raggiungere in maniera efficiente gli obiettivi aziendali. Si veda: DE LUCA F., “Il sub sistema organizzativo nei suoi elementi distintivi e nell’architettura del processo decisionale”, cit.
383 Alcuni autori ricomprendono nell’assetto organizzativo anche gli stili di direzione o di
leadership che costituiscono l’elemento immateriale attraverso il quale struttura e meccanismi operativi sono filtrati e interpretati dalle persone che operano in azienda. In altre parole, lo stile di direzione individua i criteri generali da adottare nella conduzione delle persone all’interno dell’azienda. Da questo punto di vista si distingue la leadership autoritaria in cui il dirigente/leader individua personalmente e in modo autonomo gli obiettivi e la leadership partecipativa in cui il personale è coinvolto nella definizione dei valori e visioni da condividere a livello aziendale. Si veda: MUSSARI R., Economia delle aziende pubbliche, cit., pp. 170 – 171.
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organi/unità operative; e la seconda fa riferimento ai meccanismi operativi che contribuiscono a rendere chiaro ai membri dell’organizzazione qual è la loro funzione ai fini del raggiungimento degli obiettivi aziendali, per una migliore collaborazione (es. programmazione e controllo, il sistema informativo, il sistema di gestione delle risorse umane, il sistema di valutazione del personale)384.
L’assetto organizzativo inerente la definizione della struttura organizzativa presuppone la definizione dei seguenti elementi: a) il vertice strategico ovvero gli organi responsabili del governo economico che si occupano di porre in essere tutte le decisioni e azioni necessarie affinché l’azienda assolva alla propria missione in modo efficace; b) il gruppo dirigente intermedio (o direzione intermedia) che è composto da manager aventi la funzione di tradurre i disegni strategici del vertice in obiettivi operativi; c) il nucleo operativo che ricomprende i soggetti che sono direttamente coinvolti nell’espletamento delle attività legate all’ottenimento di prodotti o all’erogazione dei servizi; d) la tecnostruttura formata da organi o figure professionali responsabili di specifici processi e non direttamente coinvolti nel flusso di lavoro principale (es. controllo qualità); e) gli organi di supporto che svolgono funzioni specifiche trasversali e di interesse per l’intera azienda 385.
La tecnostruttura e gli organi di supporto sono organi di staff che differiscono dai precedenti (vertice strategico, linea direttiva intermedia e nucleo operativo) considerati organi di line. I contributi scientifici più recenti evidenziano il superamento della contrapposizione tra il termine “line” – utilizzato in precedenza per individuare le posizioni con l’autorità formale di assumere le decisioni – e il termine “staff” utilizzato per individuare gli organi che, privi di autorità decisionale, fornivano solo supporto a coloro che dovevano
384 In particolare, i meccanismi operativi comprendono il sistema di pianificazione e controllo
che riguarda la predisposizione di piani e programmi in cui vengono fissati gli obiettivi da raggiungere, (budgeting) la verifica di obiettivi stabiliti nei piani e i risultati conseguiti, nonché gli eventuali provvedimenti correttivi. Altri meccanismi operativi sono: il sistema di gestione del personale che comprende l’insieme delle attività che mirano ad assicurare all’azienda le risorse umane adatte allo svolgimento dei compiti aziendali e il sistema informativo che raccoglie ed elabora dati con lo scopo di produrre informazioni utili ai membri dell’organizzazione. Si veda: DE LUCA F., “Il sub-sistema organizzativo nei suoi elementi distintivi”, cit., p. 115.
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assumere decisioni. Tale distinzione non fa più riferimento al potere decisionale, ma riguarda l’individuazione delle attività e decisioni che sono direttamente connesse (vertice strategico – linea dirigenziale intermedia) al nucleo operativo. Inoltre, le posizioni di line sono collegate direttamente al raggiungimento degli obiettivi di fondo di un’organizzazione, mentre le posizioni di staff supportano e assistono le posizioni di line.
La struttura organizzativa dell’azienda Università presenta notevoli peculiarità; in primo luogo si osserva la sua particolare complessità in quanto il potere è largamente diffuso infatti, spesso le stesse persone sono presenti in più organi con ruoli e poteri differenti386; in secondo luogo la dialettica tra strutture
“centrali” e “periferiche” costituisce una delle criticità più significative della struttura organizzativa universitaria soprattutto per quanto riguarda l’attribuzione di risorse finanziarie ed umane387; le strutture centrali che costituiscono il vertice
strategico sono rappresentate dal Rettore, Direttore generale, Senato Accademico e Consiglio di Amministrazione388, mentre le strutture periferiche che si occupano di tradurre il disegno strategico in obiettivi operativi sono i Dipartimenti389 i cui
organi (Direttore, Giunta e Consiglio di Dipartimento390) rappresentano la
386 Si veda: SALVATORE C., Il cambiamento della governance delle università italiane come strumento di corretto governo, cit., p . 29.
387 Si veda: COSENZ F., Sistemi di governo e di valutazione della performance per l’azienda «Università», cit., pp. 20-21.
388 La nuova governance delle aziende pubbliche Università sarà oggetto di approfondimento del
paragrafo 2.3.
389I Dipartimenti sono strutture periferiche che godono di autonomia finanziaria ed
amministrativa e nonostante, per ciascuna università sia lo Statuto a stabilirne la composizione, è necessario che sia sempre formato dai seguenti organi: il Direttore, la Giunta e il Consiglio. Si veda: ROSSI A., Manuale di Legislazione universitaria. Organizzazione e gestione finanziaria e
contabile delle Università, Simone, 2015, p. 84.
390In base al D.P.R. 382/1980, art. 84, gli organi dei Dipartimenti sono: 1. il Direttore che svolge
funzioni di coordinamento dei vari corsi di studio occupandosi tra l’altro di procedere all’attivazione degli insegnamenti previsti negli ordinamenti dei Corsi di Studio, di affidare gli insegnamenti ai docenti e ai ricercatori assicurando la copertura di tutti gli insegnamenti attivati, promuovere le attività del Dipartimento, vigilare all’osservanza delle leggi, dello statuto e dei regolamenti; mantenere rapporti con gli organi accademici. Il direttore che ha la rappresentanza del Dipartimento, la presidenza del Consiglio e della Giunta dipartimentale è nominato con provvedimento rettorale, dura in carica tre anni e non è rieleggibile consecutivamente più di una volta. 2. La Giunta di Dipartimento è composta dal Direttore del Dipartimento che ne ha la presidenza, da almeno tre professori ordinari, tre associati e due ricercatori e si occupa di
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direzione intermedia della struttura organizzativa universitaria, poiché collegano il vertice strategico al nucleo operativo; quest’ultimo costituito dai docenti/ricercatori che svolgono le attività di didattica e di ricerca.
Fig. 2.1 – La struttura organizzativa dell’azienda Università
Fonte: adattato da ARCARI M., 2003.
La riforma attuata con L. 240/2010 ha previsto una semplificazione della articolazione interna delle Università attribuendo al Dipartimento391 le funzioni coadiuvare il Direttore del dipartimento nelle sue funzioni. 3. il Consiglio di Dipartimento delibera sui vari ordini del giorno ed è formato oltre che dai professori ufficiali e dai ricercatori, anche da una rappresentanza del personale non docente e degli studenti iscritti al corso di dottorato. La riforma Gelmini (L. 240/2010) ha previsto l’istituzione in ciascun Dipartimento (ovvero in ciascuna struttura di raccordo) una commissione paritetica docenti – studenti che ha il compito di svolgere attività di monitoraggio dell’offerta formativa e della qualità della didattica nonchè dell’attività di servizio agli studenti da parte dei professori e dei ricercatori; ad individuare indicatori per la valutazione dei risultati delle stesse; a formulare pareri sull’attivazione e la soppressione di corsi di studio. La partecipazione alla commissione paritetica non da’ luogo alla corresponsione di compensi, emolumenti, indennità o rimborsi spese.
391 La nascita dei Dipartimenti universitari risale alla Legge 21 febbraio 1980 n. 28 attuata con il
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organi/unità operative; e la seconda fa riferimento ai meccanismi operativi che contribuiscono a rendere chiaro ai membri dell’organizzazione qual è la loro funzione ai fini del raggiungimento degli obiettivi aziendali, per una migliore collaborazione (es. programmazione e controllo, il sistema informativo, il sistema di gestione delle risorse umane, il sistema di valutazione del personale)384.
L’assetto organizzativo inerente la definizione della struttura organizzativa presuppone la definizione dei seguenti elementi: a) il vertice strategico ovvero gli organi responsabili del governo economico che si occupano di porre in essere tutte le decisioni e azioni necessarie affinché l’azienda assolva alla propria missione in modo efficace; b) il gruppo dirigente intermedio (o direzione intermedia) che è composto da manager aventi la funzione di tradurre i disegni strategici del vertice in obiettivi operativi; c) il nucleo operativo che ricomprende i soggetti che sono direttamente coinvolti nell’espletamento delle attività legate all’ottenimento di prodotti o all’erogazione dei servizi; d) la tecnostruttura formata da organi o figure professionali responsabili di specifici processi e non direttamente coinvolti nel flusso di lavoro principale (es. controllo qualità); e) gli organi di supporto che svolgono funzioni specifiche trasversali e di interesse per l’intera azienda 385.
La tecnostruttura e gli organi di supporto sono organi di staff che differiscono dai precedenti (vertice strategico, linea direttiva intermedia e nucleo operativo) considerati organi di line. I contributi scientifici più recenti evidenziano il superamento della contrapposizione tra il termine “line” – utilizzato in precedenza per individuare le posizioni con l’autorità formale di assumere le decisioni – e il termine “staff” utilizzato per individuare gli organi che, privi di autorità decisionale, fornivano solo supporto a coloro che dovevano
384 In particolare, i meccanismi operativi comprendono il sistema di pianificazione e controllo
che riguarda la predisposizione di piani e programmi in cui vengono fissati gli obiettivi da raggiungere, (budgeting) la verifica di obiettivi stabiliti nei piani e i risultati conseguiti, nonché gli eventuali provvedimenti correttivi. Altri meccanismi operativi sono: il sistema di gestione del personale che comprende l’insieme delle attività che mirano ad assicurare all’azienda le risorse umane adatte allo svolgimento dei compiti aziendali e il sistema informativo che raccoglie ed elabora dati con lo scopo di produrre informazioni utili ai membri dell’organizzazione. Si veda: DE LUCA F., “Il sub-sistema organizzativo nei suoi elementi distintivi”, cit., p. 115.
136
assumere decisioni. Tale distinzione non fa più riferimento al potere decisionale, ma riguarda l’individuazione delle attività e decisioni che sono direttamente connesse (vertice strategico – linea dirigenziale intermedia) al nucleo operativo. Inoltre, le posizioni di line sono collegate direttamente al raggiungimento degli obiettivi di fondo di un’organizzazione, mentre le posizioni di staff supportano e assistono le posizioni di line.
La struttura organizzativa dell’azienda Università presenta notevoli peculiarità; in primo luogo si osserva la sua particolare complessità in quanto il potere è largamente diffuso infatti, spesso le stesse persone sono presenti in più organi con ruoli e poteri differenti386; in secondo luogo la dialettica tra strutture
“centrali” e “periferiche” costituisce una delle criticità più significative della struttura organizzativa universitaria soprattutto per quanto riguarda l’attribuzione di risorse finanziarie ed umane387; le strutture centrali che costituiscono il vertice
strategico sono rappresentate dal Rettore, Direttore generale, Senato Accademico e Consiglio di Amministrazione388, mentre le strutture periferiche che si occupano di tradurre il disegno strategico in obiettivi operativi sono i Dipartimenti389 i cui
organi (Direttore, Giunta e Consiglio di Dipartimento390) rappresentano la
386 Si veda: SALVATORE C., Il cambiamento della governance delle università italiane come strumento di corretto governo, cit., p . 29.
387 Si veda: COSENZ F., Sistemi di governo e di valutazione della performance per l’azienda «Università», cit., pp. 20-21.
388 La nuova governance delle aziende pubbliche Università sarà oggetto di approfondimento del
paragrafo 2.3.
389I Dipartimenti sono strutture periferiche che godono di autonomia finanziaria ed
amministrativa e nonostante, per ciascuna università sia lo Statuto a stabilirne la composizione, è necessario che sia sempre formato dai seguenti organi: il Direttore, la Giunta e il Consiglio. Si veda: ROSSI A., Manuale di Legislazione universitaria. Organizzazione e gestione finanziaria e
contabile delle Università, Simone, 2015, p. 84.
390In base al D.P.R. 382/1980, art. 84, gli organi dei Dipartimenti sono: 1. il Direttore che svolge
funzioni di coordinamento dei vari corsi di studio occupandosi tra l’altro di procedere all’attivazione degli insegnamenti previsti negli ordinamenti dei Corsi di Studio, di affidare gli insegnamenti ai docenti e ai ricercatori assicurando la copertura di tutti gli insegnamenti attivati, promuovere le attività del Dipartimento, vigilare all’osservanza delle leggi, dello statuto e dei regolamenti; mantenere rapporti con gli organi accademici. Il direttore che ha la rappresentanza del Dipartimento, la presidenza del Consiglio e della Giunta dipartimentale è nominato con provvedimento rettorale, dura in carica tre anni e non è rieleggibile consecutivamente più di una volta. 2. La Giunta di Dipartimento è composta dal Direttore del Dipartimento che ne ha la presidenza, da almeno tre professori ordinari, tre associati e due ricercatori e si occupa di
137
direzione intermedia della struttura organizzativa universitaria, poiché collegano il vertice strategico al nucleo operativo; quest’ultimo costituito dai docenti/ricercatori che svolgono le attività di didattica e di ricerca.
Fig. 2.1 – La struttura organizzativa dell’azienda Università
Fonte: adattato da ARCARI M., 2003.
La riforma attuata con L. 240/2010 ha previsto una semplificazione della articolazione interna delle Università attribuendo al Dipartimento391 le funzioni coadiuvare il Direttore del dipartimento nelle sue funzioni. 3. il Consiglio di Dipartimento delibera sui vari ordini del giorno ed è formato oltre che dai professori ufficiali e dai ricercatori, anche da una rappresentanza del personale non docente e degli studenti iscritti al corso di dottorato. La riforma Gelmini (L. 240/2010) ha previsto l’istituzione in ciascun Dipartimento (ovvero in ciascuna struttura di raccordo) una commissione paritetica docenti – studenti che ha il compito di svolgere attività di monitoraggio dell’offerta formativa e della qualità della didattica nonchè dell’attività di servizio agli studenti da parte dei professori e dei ricercatori; ad individuare indicatori per la valutazione dei risultati delle stesse; a formulare pareri sull’attivazione e la soppressione di corsi di studio. La partecipazione alla commissione paritetica non da’ luogo alla corresponsione di compensi, emolumenti, indennità o rimborsi spese.
391 La nascita dei Dipartimenti universitari risale alla Legge 21 febbraio 1980 n. 28 attuata con il
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Il nucleo operativo della burocrazia professionale è formato da specialisti (professori) adeguatamente formati e indottrinati ai quali viene attribuito un considerevole controllo sul proprio lavoro poiché gli standard sono generalmente fissati all’esterno dell’organizzazione402.
Ogni docente/ricercatore gode di una singolare condizione: appartiene ad una Università nella quale è assunto, ma il rapporto che lo lega a quest’ultima è piuttosto debole (organizzazioni a legami deboli403) poiché beneficia di un’ampia
capacità di scelta riguardo all’articolazione del lavoro svolto a stretto contatto con gli utenti finali (studenti) e spesso indipendente rispetto alle decisioni assunte dai propri colleghi o dall’istituzione nel suo complesso.
Tra le questioni organizzative, un’altra peculiarità dell’Università riguarda