MICRO MESO
ELEMENTI DI BASE DEI SISTEMI DI CONTROLLO NELLE DISCIPLINE AZIENDAL
1.6 La misurazione e valutazione della performance a supporto della gestione manageriale delle PA
La misurazione – atta a rappresentare le informazioni che descrivono gli elementi di un certo fenomeno – e la valutazione della performance, intesa come attribuzione di un giudizio soggettivo agli obiettivi conseguiti325, hanno assunto una posizione di assoluta centralità nei processi di riforma manageriale delle PA.
I termini “management pubblico” e “performance” sono legati da una relazione diretta, inscindibile e biunivoca; infatti, la misurazione e valutazione della performance da un lato, è un indispensabile ausilio per guidare le decisioni
senza essere incorsi in misure cautelari di sospensione dal servizio, e) titoli culturali e professionali (per esempio: incarichi, pubblicazioni, collaborazioni, docenza o frequenza in convegni e seminari di studio, corsi di formazione; titoli di studio ulteriori rispetto a quelli previsti per l’accesso alla categoria; corsi di perfezionamento o di specializzazione, dottorati di ricerca).
324 HINNA L., “La Riforma: una lettura in chiave manageriale”, in HINNA L., VALOTTI G. (a
cura di), Gestire e valutare le performance nella PA, Maggioli, 2010, p. 91.
325 Si veda: MINELLI E., REBORA G., TURRI M., “Valutare o misurare i risultati? Il caso
115
del management pubblico (politici e dirigenti), dall’altro lato è uno strumento utile per superare l’autoreferenzialismo tipico della cultura non manageriale (burocratica) poiché, consente di comunicare alla collettività i risultati che si intende raggiungere o rendicontare quelli che sono stati già conseguiti.
Da questo punto di vista, uno dei principali vantaggi apportati alla gestione delle PA è la possibilità di individuare chiaramente i compiti e le responsabilità gestionali riguardo al conseguimento degli obiettivi aziendali326.
La performance è la misura dell’effetto conseguente allo svolgimento di un’attività finalizzata al conseguimento di uno specifico obiettivo ed è misurata e rappresentata attraverso diversi indicatori capaci di fornire informazioni sintetiche sui singoli aspetti dei fenomeni gestionali che si intende indagare.
Gli indicatori di performance assolvono molteplici finalità, tra cui327:
la guida del comportamento di tutti gli attori che operano nelle PA attraverso la definizione ex-ante di valori obiettivo sui quali verrà effettuato il controllo;
la possibilità di benchmarking rispetto ad altre PA sufficientemente simili dal punto di vista socio–economico e gestionale e quindi l’opportunità di individuare i fattori che determinano prestazioni inferiori;
l’analisi dei risultati economici tesi a verificare la capacità di combinare in maniera ottimale le risorse scarse;
la comunicazione dei risultati raggiunti sia all’interno (accountability
interna) e sia all’esterno (accountability esterna).
In una PA tradizionale in cui prevale una cultura burocratica l’enfasi del sistema di misurazione e valutazione della performance si concentra sugli input e mira a verificare che le risorse impiegate, soprattutto quelle finanziarie, siano utilizzate in maniera corretta sotto il profilo della legittimità della spesa e delle disposizioni sancite dalle norme. Tale orientamento porta ad inquadrare la
326 Si veda: MUSSARI R., Economia delle amministrazioni pubbliche, cit. 327 Idem., pp. 133 – 135.
116
performance in termini di rispetto delle norme e degli atti amministrativi trascurando altre importanti dimensioni dell’azione pubblica. In questo caso, il conseguimento di una buona performance è legato soprattutto alla capacità di realizzare azioni che siano conformi alle disposizioni sancite dalle norme ed è quindi espressione della cultura dell’adempimento normativo328.
Invece, in una PA gestita secondo logiche manageriali, il sistema di misurazione e valutazione della performance assume il ruolo di supporto e guida della gestione; l’enfasi si sposta dalla misurazione degli input all’analisi dei processi di erogazione dei beni e servizi prodotti (output) che vengono continuamente monitorati dai manager; quest’ultimi prendono decisioni che consentono di migliorare l’efficienza e la qualità dell’erogazione dei servizi; tale evoluzione è stata promossa dal New Public Management che, come sottolineato nel par. 2.1, ha considerato i sistemi di misurazione e valutazione della performance come strumento da introdurre nel pubblico per emulare le logiche gestionali del mondo imprenditoriale, da sempre considerato più efficiente ed efficace rispetto al primo.
In tale ambito, ha assunto particolare rilevanza il sistema informativo contabile e di reporting in cui la misurazione è finalizzata 329:
ad associare all’autonomia del management una adeguata
responsabilizzazione dei risultati raggiunti soprattutto in termini economico– finanziari e di efficienza;
a spostare l’attenzione dai processi ai risultati;
ad operare in maniera più agevole in un sistema di quasi-mercato che
impone il controllo dei costi;
ad assicurare il corretto funzionamento del controllo di gestione.
In sintesi, la misurazione e valutazione è utilizzata come strumento per orientare le relazioni tra l’azienda pubblica e i soggetti portatori di interessi
328 Si veda: AA.VV. Misurare per decidere. La misurazione delle performance per migliorare le politiche pubbliche e i servizi, Rubettino, Soveria Mannelli, 2006.
329 Si veda: ANESSI PESSINA E., L’evoluzione dei sistemi contabili pubblici, cit., p. 15.
120
istituzioni internazionali come la Banca Mondiale, l’OCSE e il World Economic
Forum, che stilano classifiche confrontando i risultati conseguiti dalle PA di
diversi Paesi in determinati ambiti; il secondo livello “delle politiche pubbliche” riguarda un insieme di PA che generalmente operano nello stesso settore (mesolivello) e la valutazione, impiegata per la ridistribuzione delle risorse pubbliche, è attuata per stimolare l’efficienza ed efficacia delle PA attraverso meccanismi di quasi–mercato341.
Infine, a livello di singola PA è possibile misurare e valutare la performance organizzativa ed individuale per identificare le aree di gestione aziendale che presentano scarsi livelli di performance sulla quale bisogna intervenire per ottenere risultati migliori; la gestione della performance a ciascun livello deve (o dovrebbe) essere correlata direttamente agli altri; ad esempio le politiche pubbliche che definiscono il sistema di allocazione delle risorse statali all’interno di un determinato settore, influenzano (o dovrebbero influenzare) i sistemi di misurazione e valutazione della performance aziendale elaborati dalle singole PA342.
Affinché la misurazione e valutazione della performance sia uno strumento non fine a se stesso, ma divenga un mezzo utile per migliorare i risultati della singola PA che, inevitabilmente si riflettono sull’intero sistema pubblico, è necessario che sia connessa alla strategia discendente dalle politiche pubbliche.
In altre parole, è molto probabile che i sistemi di misurazione e valutazione della performance che non sono collegati ad una strategia siano adottati seguendo un approccio formale di puro adempimento normativo, e siano percepiti quindi come un appesantimento burocratico, piuttosto che come uno strumento gestionale; quindi, si evidenzia la necessità di realizzare un effettivo collegamento tra gli strumenti di misurazione e valutazione della performance e quelli di programmazione (piani strategici, bilanci) coordinandone i relativi processi.
341 Si veda: CEPIKU D., Strategia e performance delle amministrazioni pubbliche, cit., p. 140. 342 Idem, p. 141.
121
La strategia dovrebbe essere la bussola in grado di orientare il management pubblico riguardo alle decisioni di lungo termine (pianificazione strategica), e di breve periodo (programmazione) finalizzate all’obiettivo ultimo di creazione del valore che, nel caso delle aziende pubbliche, presenta una maggiore ampiezza con relativa difficoltà di definire adeguate misure di performance. Infatti, come mostra la figura seguente che rappresenta la catena del valore pubblico “input-
processi-output-outcome343”, le PA producono output ed outcome e “the best way
to measure the value created by nonprofit organizations is by developing measures of their success in achieving their mission. That usually requires non financial rather than financial measures”344. Le missioni istituzionali delle PA non
si esauriscono con il soddisfacimento economico dei singoli (domanda individuale), ma sono riconducibili alla domanda sociale espressa dai bisogni collettivi345.
Figura 1.20 – La catena del valore pubblico “input-processi-output-
outcome”
343Si veda: VAN DOOREN V., BOUCKAERT G., HALLINGAN J., Performance management in the public sector, Abingdon, Routledge, 2010. In riferimento alle relazioni che intercorrono tra
le diverse componenti della catena del valore pubblico è possibile distinguere l’efficacia intesa come capacità dell’ente di raggiungere gli obiettivi strategici dell’amministrazione. L’efficacia interna o gestionale è data dal rapporto output-outcome e obiettivi operativi-strategici ed è raggiunta dall’ente quando l’organizzazione tramite l’output-outcome prodotto ha raggiunto gli obiettivi prefissati; mentre, in un ottica più allargata, si fa riferimento all’efficacia esterna quando si pone in relazione l’output-outcome prodotto con il bisogno da soddisfare; quest’ultima efficacia (esterna) è raggiunta quando l’output/outcome è coerente con i bisogni del cittadino/utente. Si veda: ANTHONY R.N., Il controllo manageriale, FrancoAngeli, Milano, 1990.
344 Si veda: MOORE M. H., The public value scorecard, working paper, Harvard University,
May 2003, p. 7.
345 Si veda: MUSSARI R., Economia delle amministrazioni pubbliche, cit., p. 91.
122
Fonte: adattato da VAN DOOREN W., BOUCKAERT G., HALLIGAN J., 2010, p. 16.
L’aforisma “what you measure is what you get” (ottieni ciò che misuri) mette in risalto l’importanza delle metodologie di misurazione della performance346 che possono essere orientate ad evidenziare l’efficienza dei
processi attuati per l’erogazione dei servizi (output) oppure l’impatto sociale dell’azione pubblica inteso come contributo dei servizi/beni offerti sul benessere della collettività (outcome). La performance di una PA non si limita alla qualità, efficienza ed efficacia dei servizi resi perché il valore pubblico presenta una dimensione sociale e collettiva; a tal proposito le PA, in sede di misurazione della performance dovrebbero dimostrare il conseguimento degli obiettivi sociali intermedi e finali. I primi sono correlati ad un momento successivo alla fase di produzione e utilizzo delle prestazioni rese e riguardano la quantità, la qualità e il costo dei servizi realizzati; mentre gli outcome finali (strategici) si riferiscono
346 Si veda: AQUINO S., “Aziendalizzazione, nuova governance, e performance delle
123
all’intervento attuato sul problema collettivo, per risolverlo o alleviare gli effetti negativi.
Gli obiettivi operativi, di diretta responsabilità dei dirigenti possono essere
monitorati mediante il controllo di gestione e tecniche di rilevamento della
customer satisfaction; quest’ultimi devono discendere da quelli finali ( o
strategici) di cui sono responsabili gli organi politici; per verificare il nesso di causalità tra i due livelli di obiettivi è attuato nelle PA il controllo strategico.
Da questo punto di vista, occorre incentivare la collaborazione tra i politici, i dirigenti e il resto del personale individuando chiaramente e rendendo espliciti gli obiettivi di performance di sistema, organizzativi e individuali responsabilizzando i diversi organi aziendali, inclusi quelli politici, per il loro effettivo conseguimento. Si osserva che l’attività di misurazione e valutazione della performance rappresenta uno strumento fondamentale per la gestione manageriale delle PA; in tale contesto si inseriscono le leggi che hanno predisposto l’obbligo per le aziende pubbliche di ridefinire attraverso piani strategici le loro missioni istituzionali, di redigere i Piani e le relazioni sulla Performance dando evidenza in fase di programmazione del modo in cui si intende allocare le risorse pubbliche per raggiungere determinati obiettivi e nella fase consuntiva di rendicontare i risultati che sono stati raggiunti motivando eventuali fallimenti347.
Il processo di raccolta di dati e informazioni di performance (performance
measurement) non è sufficiente per il miglioramento delle PA; il valore aggiunto
della misurazione e valutazione della performance è dato dall’impiego delle informazioni di performance nel processo decisionale (performance
management).
A tale scopo è necessario che le informazioni di performance raccolte e rappresentate siano vagliate e utilizzate a supporto delle decisioni in un’ottica di
performance management348; l’utilizzo delle informazioni di performance si
347 Si veda: CANZONETTI G., “Il sistema degli indicatori per la valutazione”, cit., pp. 210 –
214.
348 Performance Management è un’espressione sintetica con la quale si intende richiamare
124
propone di raggiungere almeno tre finalità: apprendimento, direzione e controllo, accountability esterna349.
Fig. 1.21 – Le finalità del performance management
Fonte: ROTA S., SICILIA M., STECCOLINI I., 2012, p. 313.
In primo luogo, la comunicazione della performance è utile per rafforzare l’accountability esterna, ovvero per rendere conto in maniera trasparente a tutti i cittadini riguardo agli obiettivi che si intende conseguire (es. Piano della Performance) oppure i risultati che sono stati già raggiunti (es. Relazione sulla performance) mediante l’impiego di risorse pubbliche comunicando gli output ed
outcome ottenuti.
In secondo luogo, nella prospettiva di apprendimento, le informazioni di performance sono utili per capire cosa funziona nell’organizzazione e cosa può essere migliorato ovvero rafforzare le capacità di autodiagnosi, identificando le
nella gestione delle singole amministrazioni di tecniche e metodi di misurazione della performance. Si veda: Cfr. OECD, In search of results: performance management practices, Paris, PUMA/OECD, 1997, pp. 8-9.
349 Si veda: LIGUORI M., SICILIA M., STECCOLINI I., “Performance measurement e
management nelle aziende pubbliche”, in ROTA S., SICILIA M., STECCOLINI I., Bilancio e
misurazione della performance delle amministrazioni pubbliche, Maggioli, Rimini, 2012, pp. 297
125
aree critiche sul quale intervenire (punti di debolezza) e i punti di forza da valorizzare; da questo punto di vista, la raccolta e analisi dei dati sulla performance costituisce una base imprescindibile per supportare i processi di miglioramento sia a livello strategico, nel momento in cui consente di ripensare le politiche adottate per fronteggiare i bisogni della collettività, ridefinendo gli indirizzi strategici, sia a livello gestionale se la misurazione e valutazione della performance rappresenta un’occasione per migliorare la programmazione delle attività e all’allocazione delle risorse350.
In Italia, la performance risulta prevalentemente impiegata nelle PA per valutare la performance individuale351. Tale aspetto descrive bene la terza finalità
del performance management che implica che le informazioni di performance siano utilizzate come strumento di direzione e controllo per monitorare il conseguimento degli obiettivi attraverso il confronto tra risultati attesi ed effettivi.
La correlazione della performance (individuale ed organizzativa) ad una maggiore retribuzione (performance related-pay) consente potenzialmente di incentivare il personale al raggiungimento degli obiettivi di performance soprattutto quando il sistema premiante prevede anche i percorsi di carriera, di sviluppo professionale o incarichi di responsabilità352.
In conclusione si osserva come il passaggio dalla logica gestionale burocratica incentrata sul rispetto delle norme, alla logica gestionale manageriale improntata ai risultati, appare tutt’altro che agevole; infatti, come mostra l’evidenza empirica, la misurazione e valutazione della performance è in alcuni casi il risultato di un procedimento burocratico –formale attuato per adempiere
350 Si veda: AA.VV. Misurare per decidere, cit., pp. 157.
351 Si veda: POTENA C., SICILIA M., STECCOLINI I., “Usi e impatti delle informazioni di
performance: un’analisi a livello comunale”, Azienda Pubblica, vol. 2, 2016, p. 174.
352 Alcuni studi hanno dimostrato i limiti dei meccanismi incentivanti di tipo monetario. Pertanto,
sono state sviluppate altre modalità alternative per motivare il personale al raggiungimento di una performance migliore; la soddisfazione personale può avvenire ad esempio attraverso la valorizzazione delle competenze dei singoli dipendenti, che può tradursi nell’aumento dell’autonomia e della responsabilità, una maggiore partecipazione nei processi decisionali, o nell’accesso a nuove opportunità professionali o formative. Si veda: COSTA G., GIANECCHINI M., Risorse Umane, McGraw-Hill, Milano, 2013.
126
agli obblighi posti dalla normativa piuttosto che un’attività di supporto alla gestione manageriale delle aziende pubbliche353.
353 Tale osservazione scaturisce da un esame approfondito della bibliografia in materia e dalla
127