L’Università statale secondo la prospettiva economico-aziendale
AUTONOMIA Normativa e
2.2 La managerializzazione dell’azienda pubblica Università
La profonda riforma delle Pubbliche Amministrazioni, ispirata al New
Public Management, volta a superare sistemi gestionali lenti, farraginosi e troppo
burocratici ha investito anche le istituzioni universitarie che nei casi più innovativi si sono evolute in aziende pubbliche dinamiche, caratterizzate da personale dirigenziale con elevate competenze manageriali, apertura verso il mercato, orientamento al risultato e crescente attenzione nei confronti di tutti gli
stakeholder interni ed esterni486.
La diffusione del New Public Management, teso ad introdurre meccanismi e filosofie gestionali del settore privato all’interno delle PA, ha determinato una gestione degli Atenei più manageriale orientata ai criteri di efficienza, efficacia ed economicità, focalizzata sulla programmazione delle attività, sulla definizione dei
target da raggiungere, sulla elaborazione di strategie operative, sulla
comunicazione degli obiettivi e responsabilizzazione dei singoli verso i risultati487.
La gestione degli Atenei orientata al New Public Management è stata promossa soprattutto per via normativa e alcuni dei principali provvedimenti che hanno supportato lo sviluppo di pratiche manageriali sono:
485 Si veda: DI BERARDINO R., La valutazione e la disclousure delle risorse intangibili delle università, cit.
486 Si veda: PEDRON L., “Il comportamento strategico gestionale delle università italiane”, Azienda Pubblica, vol. 3, 2006, pp. 445 – 470
487 REBORA G.,“Università e valore pubblico: il significato di una linea di ricerca nell’Europa
del XXI secolo” in MINELLI E., REBORA G., TURRI M., (2002), Il valore dell’università, Guerini, Milano, 2002.
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L. 168/1989 che ha attribuito alle Università l’autonomia statutaria (regolamentare, didattica, organizzativa, finanziaria e contabile)488 investendo il management universitario di nuove responsabilità inerenti le decisioni strategiche e di sviluppo delle Università che, prima della riforma erano di competenza solo del Ministero489.
L. 537/1993: ha introdotto il Fondo di Finanziamento Ordinario
mutuando il precedente meccanismo di assegnazione vincolata delle risorse ed istituendo i nuclei di valutazione interna (NdV) con il compito di verificare l’efficiente ed efficace impiego delle risorse pubbliche;
L. 43/2005: ha introdotto logiche di programmazione nella gestione degli Atenei prevedendo l’adozione da parte degli stessi di programmi triennali coerenti con le linee generali di indirizzo strategico definite dal MIUR;
L. 150/2009: ha introdotto (per tutte le PA) l’obbligo di misurare e valutare la performance e redigere il Piano della Performance.
L. 240/2010: ha riformato la governance degli Atenei ampliando le funzioni del Consiglio di Amministrazione formato anche da membri esterni ed introducendo la figura dal Direttore Generale (in sostituzione del direttore amministrativo);
D.lgs. 18/2012: (in attuazione della L. 240/2010) ha introdotto negli Atenei la contabilità economico-patrimoniale e la contabilità analitica ai fini del controllo di gestione prevedendo la predisposizione di nuovi documenti contabili.
Nel processo di riforma delle Università attuato negli ultimi trent’anni, la prima ondata di riforme 1980–1993 è caratterizzata principalmente da un controllo centralizzato molto rigido ed inflessibile che non assicura un comportamento
488 L’autonomia delle Università è stata affrontata nel paragrafo 2.1.2 in riferimento ai caratteri di
aziendalità che contraddistinguono gli Atenei.
489 BOLOGNANI M., CATALANO G., “Strategie competitive e università”, Sviluppo& Organizzazione, cit.
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virtuoso nella gestione delle risorse, in quanto il principale compito degli Atenei è la “negoziazione” con il Ministero per ottenere maggiori risorse finanziarie vincolate per destinazione. Tale meccanismo incentiva gli Atenei a spendere tutto ciò che hanno a disposizione. Nel periodo 1993–2010 vi è un’inversione di tendenza e il passaggio dalla centralizzazione alla decentralizzazione poiché le decisioni allocative delle risorse vengono effettuate in maniera indipendente da ogni Università e con l’obiettivo di rendere gli Atenei “aziende” autonome e maggiormente orientate al risultato. In realtà le conseguenze della decentralizzazione non sono quelle attese e pertanto, la riforma Gelmini (L. 240/2010) per contrastare l’autoreferenzialità e irresponsabilità nell’uso delle risorse pubbliche, reintroduce la centralizzazione, innovando il sistema attraverso la misurazione della performance collegata ad una parte dei finanziamenti statali (che sarà sempre più consistente); il Ministero definisce gli obiettivi, imponendo alle Università di adattare le loro attività a standard qualitativi e parametri economici non negoziabili. L’approccio centralizzato del primo periodo di ammodernamento (1980–1993) si differenzia rispetto a quello che contraddistingue l’ultima ondata di riforme (2010); infatti, nel primo caso è prevista la definizione di un rigido sistema di controllo nel quale sono individuate le modalità di allocazione delle risorse; mentre, nel secondo caso (2010), la centralizzazione è risultata orientata al raggiungimento dei risultati e volta a favorire le Università che rispettano obiettivi, standard e indicatori imposti dal Ministero. In entrambi i casi lo Stato gioca un ruolo centrale, ma attualmente rispetto al passato, affinché il sistema funzioni al meglio è necessario che vi sia una più stretta collaborazione tra le Università e il MIUR. Nell’esercizio dell’autonomia l’azienda Università può configurare la propria strategia, pur nel rispetto di alcuni criteri generali di regolamentazione che sono dettati dal Ministero e connessi alla funzione pubblica dell’istituzione universitaria490.
490 Si vedano: DELLA PORTA A., SARGIACOMO M., VENDITTI M., “Using performance
measurement to make italian universities more financially sustainable”, cit., pp. 228 – 236. MAZZONI L.M., Governo economico e sistemi di controllo nelle Università, Cedam, Padova, 2002, p. 36.
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Fig. 2.10 – Il New Public Management nelle Università
Fonte: elaborazione propria
Nel quadro dell’autonomia e propensione verso la gestione manageriale si osserva un nuovo rapporto tra lo Stato e le Università orientato verso meccanismi di finanziamento competitivo (performance based funding) al fine di accrescere l’efficienza e l’efficacia del settore universitario secondo il modello del “quasi– mercato”491; l’emulazione delle logiche di mercato in ambito pubblico è uno degli elementi centrali della teoria del New Public Management che, a tal proposito, prevede la definizione di criteri e meccanismi di misurazione necessari alla valutazione delle varie attività svolte, rafforzando il legame tra le performance rilevate e le risorse finanziarie assegnate492.
491 Si veda: BERARDI G., “La governance e gli assetti organizzativi delle università nella legge
240/2010: l’autonomia alla prova de cambiamento”, cit., pp. 311 – 326.
492 Si veda: RICCABONI A., “La valutazione integrata della didattica e della ricerca: il Progetto
VAI dell’Università di Siena”, cit.