MICRO MESO
ELEMENTI DI BASE DEI SISTEMI DI CONTROLLO NELLE DISCIPLINE AZIENDAL
1.5.2 L’evoluzione del sistema dei controlli interni: il ciclo di gestione della performance
Il sistema dei controlli interni è stato nuovamente ridisegnato dal D.lgs. 150/2009 che ha riunito le diverse tipologie di controlli manageriali (controllo di gestione, valutazione dirigenziale e controllo strategico) nel “ciclo di gestione delle performance” escludendo il controllo di regolarità amministrativo-contabile e segnando in questo modo una netta separazione tra i controlli gestionali (o manageriali) e i controlli di conformità agli atti (controlli burocratici)298.
Il ciclo di gestione della performance è un processo di programmazione e controllo che si compone delle seguenti sei fasi:
a) definizione e assegnazione degli obiettivi che si intendono raggiungere, dei valori attesi di risultato e dei rispettivi indicatori;
b) collegamento tra gli obiettivi e l’allocazione delle risorse;
c) monitoraggio in corso di esercizio e attivazione di eventuali interventi correttivi;
d) misurazione e valutazione della performance;
e) utilizzo dei sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito;
f) rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico- amministrativo, ai vertici delle amministrazioni, nonché ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi.
a) Nella prima fase del ciclo di gestione della performance devono essere programmati gli obiettivi di performance su base triennale e sviluppati con riferimento ad un arco temporale annuale; in questo modo, la visione strategica di medio e lungo periodo è combinata con l’operatività di breve periodo; inoltre
298 Si veda: D’ALTERIO E, (a cura di), Lo stato dei controlli nelle pubbliche amministrazioni,
Rapporto IRPA, Istituto di ricerche sulla Pubblica Amministrazione, disponibile su http://sna.gov.it , 2013, pp. 10-11.
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nella definizione degli obiettivi è prevista che sia garantita la rilevanza e pertinenza rispetto ai bisogni della collettività e alla missione istituzionale, alle priorità politiche e alle strategie dell’amministrazione. Le performance devono essere misurate e rappresentate attraverso indicatori che forniscono informazioni sintetiche e segnaletiche su singoli aspetti dei fenomeni gestionali299.
b) La seconda fase del ciclo di gestione della performance prevede il collegamento degli obiettivi con le risorse economico–finanziarie contenute nei documenti di bilancio; da questo punto di vista, il dettato normativo, in coerenza con la prassi economico-aziendale, impone alle PA che la programmazione delle loro attività non si limiti solo all’assegnazione degli obiettivi al personale responsabile, ma sia anche collegata operativamente al processo di allocazione delle risorse economico-finanziarie e che quindi vi sia coerenza tra i documenti della performance e i documenti di bilancio previsti dalle leggi di contabilità300.
c) La terza fase del ciclo di gestione è di monitoraggio ed ha un duplice valore segnaletico; in primo luogo, sottolinea che il processo di controllo caratterizzante il ciclo di gestione della performance comprende, oltre ai momenti di controllo antecedenti (che si concretizza con la redazione del piano della performance) e di controllo successivo (che si concretizza con la relazione sulla performance) anche una componente di controllo concomitante; da questo punto di vista, solo una pronta verifica degli andamenti in corso, realizzabile attraverso il monitoraggio consente la tempestiva adozione di eventuali azioni correttive; in secondo luogo, l’inserimento di una fase di monitoraggio evidenzia il carattere di flessibilità degli strumenti di governo della performance.
d) Al monitoraggio segue la fase di misurazione e valutazione301 della performance, organizzativa ed individuale, con la quale si rileva il contributo che
299 Si veda: MUSSARI R., Economia delle amministrazioni pubbliche, cit., p. 133.
300 Si veda: MARCON G., “Misurazione e valutazione della performance delle amministrazioni
pubbliche”, in FIORLLO L., PERULLI A., Il lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche, Giappichelli, Torino, 2013, pp. 249-303.
301 Misurare significa determinare la misura e cioè stabilire il rapporto tra una grandezza ed
un’altra ad essa omogenea, scelta convenzionalmente come unità. Riguarda elementi certi e oggettivi; un esempio di misurazione è il costo di una risonanza magnetica di 200€ in cui definiamo come unità di misura l’euro; la valutazione che si basa sulla misurazione, prevede di
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ciascuna unità organizzativa o ciascuna persona ha apportato attraverso la propria azione, al raggiungimento delle finalità per le quali l’organizzazione pubblica è stata costituita302; la misurazione e la valutazione della performance (individuale organizzativa), è lasciata all’autonomia dei vari enti pubblici e la norma si limita a definire gli ambiti di valutazione.
La performance organizzativa fa riferimento all’azienda pubblica nel complesso e riguarda il contributo apportato dalle diverse unità organizzative, dalla direzione, dagli uffici e dai gruppi che hanno lavorato sui diversi progetti, alla realizzazione dei beni e servizi303.
Come mostra la tabella che segue, gli ambiti di misurazione e valutazione della performance organizzativa previsti dalla legge sono molteplici e presentano una notevole ampiezza304; infatti, il nuovo sistema dei controlli interni ridisegnato dal D.lgs. 150/2009 ha esteso significativamente l’ambito della performance da valutare includendo tra l’altro: l’effettiva realizzazione dei piani e dei programmi, il grado di soddisfazione dei destinatari delle attività e dei servizi, lo sviluppo delle relazioni con gli stakeholder, la modernizzazione e miglioramento qualitativo dell’organizzazione e delle competenze professionali (Fig. 1.18).
assegnare un valore a qualcosa. Si basa su misurazione ma contiene elementi soggettivi di giudizio e apprezzamento (implica un sistema di valori, preferenze); un esempio di valutazione: il costo della risonanza magnetica di 200€ denota un miglioramento dell’efficienza produttiva (confronto con valore programmato o valore storico, ecc.). Il tema sarà ulteriormente approfondito nel paragrafo 1.6 conclusivo del capitolo primo.
302 La performance è un concetto multidimensionale che nel settore pubblico si articola su più
livelli di gestione: la performance a livello globale, la performance delle politiche pubbliche, la performance a livello organizzativo e la performance individuale. Le prime due concezioni di performance riguardano tutto il sistema pubblico o delle Pubbliche Amministrazioni appartenenti ad uno specifico settore (settore universitario, delle aziende sanitarie e/o ospedaliere, ministeri ecc.), la performance organizzativa ed individuale si riferisce invece alla singola Pubblica Amministrazione. Si veda: CEPIKU D., Stategia e performance nelle amministrazioni
pubbliche,cit.
303 Si veda: RUFFINI R., La valutazione della performance individuale nelle pubbliche amministrazioni, FrancoAngeli, Milano, 2013, pp. 87-89.
304 Si veda: MARCON G., “Misurazione e valutazione della performance delle amministrazioni
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Fig. 1.18 – Ambiti di misurazione e valutazione della performance organizzativa previsti dal D.lgs 150/2009
Fonte: elaborazione propria.
Il rinnovato sistema dei controlli interni consente una valutazione della performance su tre pilastri distinti, ma complementari: l’impatto, la qualità e la competitività dell’azione amministrativa305.
I primi due ambiti della performance organizzativa (soddisfazione dei bisogni della collettività ed effettiva attuazione dei piani e programmi306) evidenziano il carattere multidimensionale307 della performance, infatti sono
305 Si veda: ABBATINO G., ANGELETTI S., Gestire e valutare le risorse intangibili delle amministrazioni pubbliche, cit., p. 30.
306 Tra i vari ambiti vi rientrano la misurazione e la valutazione dell’attuazione dei piani e dei
programmi che richiede la verifica del grado di realizzazione o avanzamento dei medesimi, anche dal punto di vista delle fasi temporali, nonché degli standard qualitativi e quantitativi definiti e delle risorse assorbite.
307 La performance pubblica è multidimensionale perché può essere osserva sotto diverse
dimensioni: input, output, outcome, efficienza, efficacia ecc. e a diversi livelli di analisi. Tale concetto sarà ripreso nel paragrafo 1.6, conclusivo del capitolo uno.
1. Soddisfazione dei bisogni della collettività
2. Effettiva attuazione di piani e programmi
3. Grado di soddisfazione dei destinatari delle attività e dei servizi 4. Modernizzazione e miglioramento qualitativo dell'organizzazione e
delle competenze professionali 5. Sviluppo delle relazioni con gli stakeholder
6. Efficienza nell’impiego delle risorse
7. Qualità e quantità delle prestazioni/servizi
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ambito di misurazione e valutazione sia i bisogni sociali soddisfatti (outcome), sia le attività realizzate (output) rispetto alle risorse impiegate (input)308.
La misurazione e valutazione della performance individuale, invece intercetta il contributo individuale del singolo dipendente rispetto al raggiungimento degli obiettivi della struttura organizzativa di appartenenza e dell’amministrazione nel suo insieme309.
Rispetto alla performance individuale, l’art. 9 del D.lgs. 150/2009 opera una distinzione tra la misurazione e la valutazione individuale dei dirigenti e del personale responsabile di un’unità organizzativa in posizione di autonomia e la misurazione e valutazione del resto del personale (di livello non dirigenziale)310.
Nel primo caso, ovvero per i dirigenti e i responsabili delle unità organizzative la performance individuale deve essere collegata: a) agli indicatori di performance relativi all’ambito organizzativo di diretta responsabilità; b) al raggiungimento di specifici obiettivi individuali; c) alla qualità del contributo assicurato alla performance generale della struttura, alle competenze professionali e manageriali dimostrate; d) alla capacità di valutazione dei propri collaboratori, dimostrata tramite una significativa differenziazione dei giudizi311.
Poiché la principale qualità che un dirigente dovrebbe possedere è quella di governare e coordinare le risorse disponibili verso il conseguimento degli obiettivi, è evidente che la performance organizzativa del dirigente e dei responsabili dipenda in maniera significativa anche dalla performance dei collaboratori312; pertanto il punto a) (collegamento della performance individuale
del dirigente agli indicatori di performance relativi all’ambito organizzativo di diretta responsabilità) evidenzia l’importanza di far discendere gli obiettivi di
performance individuale a cascata da quelli di performance organizzativa; con riferimento al punto b) (valutazione individuale connessa al raggiungimento di
308 Si veda: MARCON G., “Misurazione e valutazione della performance delle amministrazioni
pubbliche”, cit., p. 296.
309 Si veda: RUFFINI R., La valutazione della performance individuale nelle pubbliche amministrazioni, cit., p. 89.
310 Idem, p. 88.
311 D.lgs. 150/2009, art. 9, comma 1.
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specifici obiettivi individuali) se le fasi di pianificazione strategica e
programmazione operativa sono state svolte correttamente è possibile responsabilizzare ogni individuo rispetto al perseguimento di obiettivi individuali che in concomitanza con quelli organizzativi permettono di avanzare verso il raggiungimento degli obiettivi strategici313.
La misurazione e valutazione della performance individuale prende in considerazione gli aspetti qualitativi dei compiti da svolgere per raggiungere determinati obiettivi facendo riferimento alle modalità di esecuzione delle azioni previste nei programmi strategici e nei piani operativi; e da questo punto di vista, si fa riferimento alle competenze organizzative ovvero al “sapere”, “saper fare” e “saper essere” che vengono analizzate non solo per i fini incentivanti, ma soprattutto ai fini dello sviluppo personale (selezione, gestione carriera, analisi dei fabbisogni informativi).
Infine, un altro punto essenziale del sistema di misurazione e valutazione riguarda la capacità del dirigente/responsabile di differenziare le valutazioni delle performance individuali come riscontro di un effettivo riconoscimento delle performance distintive cioè specifiche dell’individuo314; anche se la ragione
dell’inserimento di tale previsione è volta ad evitare che gli incentivi siano distribuiti in maniere uniforme, bisogna considerare che una marcata differenziazione della valutazione dei propri collaboratori non necessariamente è sintomo di capacità di valutazione da parte del dirigente; infatti, nel caso di un giudizio diverso per ogni collaboratore, la valutazione potrebbe essere stata svolta anche erroneamente se collegata a favoritismi o rapporti personali piuttosto che basata sull’effettivo risultato raggiunto315.
I dirigenti e i responsabili delle unità organizzative sono soggetti attivi del processo di valutazione – perché valutano il personale assegnato alle unità organizzative o uffici di cui sono responsabili – e contemporaneamente sono
313 Si veda: Si veda: RUFFINI R., La valutazione della performance individuale nelle pubbliche amministrazioni, cit., p. 89.
313 Si veda: RUFFINI R., La valutazione della performance individuale nelle pubbliche amministrazioni, cit., p. 89.
314 Idem, p. 90
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anche soggetti passivi che ricevono la valutazione da parte di superiori gerarchici (o organi di valutazione).
Per quanto riguarda il resto del personale (di livello non dirigenziale e non responsabile), il D.lgs. 150/2009 prevede che la misurazione e valutazione della performance individuale sia collegata a) al raggiungimento di specifici obiettivi di gruppo o individuali; b) alla qualità del contributo assicurato alla performance dell’unità organizzativa di appartenenza, alle competenze dimostrate ed ai comportamenti professionali e organizzativi316.
La misurazione e la valutazione della performance (individuale ed organizzativa) è un indispensabile supporto per il processo decisionale e di controllo interno, infatti, le misure di performance possono costituire il supporto sulla base del quale gli organi di governance prendono le decisioni; in altre parole, la misurazione della performance svolge la funzione di accountability interna con il compito fondamentale di produrre e comunicare, con adeguati strumenti e metodologie, flussi di informazioni volti a supportare le decisioni aziendali317; da questo punto di vista, la normativa prevede espressamente che sia
implementato in ciascuna PA un sistema premiante che, sulla base della valutazione della performance valorizzi il merito di ciascun soggetto operante all’interno della singola PA.
Inoltre, la misurazione e valutazione delle performance (individuale ed organizzativa) è un fattore abilitante l’accountability esterna poiché permette di soddisfare le esigenze conoscitive dei soggetti interessati a vario titolo all’andamento dell’azienda pubblica; infatti, l’ultima la fase del ciclo di gestione della performance che prevede la rendicontazione dei risultati sottolinea che i potenziali destinatari delle informazioni sono gli stakeholder.
Gli strumenti del ciclo di gestione della performance introdotti dalla normativa sono il Sistema di Misurazione e Valutazione della Performance (SMVP), il Piano della Performance e la relazione sulla performance.
316 D.lgs. 150/2009, art. 9, comma 2.
317 MONTEDURO F., “La misurazione delle performance” in HINNA L., MARCANTONI M., Dalla riforma del pubblico impiego alla riforma della pubblica amministrazione, FrancoAngeli,
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Il SMVP rappresenta lo strumento metodologico che contiene l’insieme degli strumenti e dei processi utilizzati dalle aziende pubbliche nella definizione dei criteri di misurazione e valutazione della performance organizzativa ed individuale, le tecniche di rappresentazione della performance, le modalità di monitoraggio e di verifica del raggiungimento degli obiettivi e degli eventuali scostamenti tra performance realizzata e performance attesa. L’art. 7 del D.lgs. 150/2009 prevede che la funzione di misurazione e valutazione delle performance sia svolta a) dagli Organismi indipendenti di valutazione della performance cui compete la misurazione e valutazione della performance di ciascuna struttura amministrativa nel suo complesso, nonché la proposta di valutazione annuale dei dirigenti di vertice, b) dai dirigenti di ciascuna amministrazione; tale articolo è stato recentemente modificato dal D.lgs. 74/2017318 che ha previsto che, nel processo di valutazione della performance organizzativa siano coinvolti anche c) i cittadini o gli altri utenti finali mediante la definizione di sistemi di rilevamento della soddisfazione della qualità dei servizi resi dall’Amministrazione. Un’ulteriore novità del D.lgs. 74/2017 prevede che il SMVP sia aggiornato annualmente, previo parere vincolante dell’Organismo indipendente di valutazione e che l’eventuale valutazione negativa, disciplinata nell’ambito del sistema di misurazione e valutazione della performance, rilevi ai fini dell’accertamento della responsabilità dirigenziale e ai fini dell’irrogazione del licenziamento disciplinare previsto dal D.lgs. 165/2001319.
Il Piano della performance è un documento programmatico triennale aggiornato annualmente il cui contenuto tipico comprende l’individuazione degli indirizzi e degli obiettivi strategici ed operativi; la definizione degli indicatori per la misurazione e la valutazione della performance e infine, gli obiettivi assegnati al personale dirigenziale ed i relativi indicatori. Considerando che solo
318 Il D.lgs. 74/2017 è uno dei decreti attuativi della riforma Madìa (L. 124/2015).
319 In base al D.lgs. 165/2001 il licenziamento disciplinare può essere irrogato per insufficiente
rendimento, dovuto alla reiterata violazione degli obblighi concernenti la prestazione lavorativa, stabiliti da norme legislative o regolamentari, dal contratto collettivo o individuale, da atti e provvedimenti dell'amministrazione di appartenenza, e rilevato dalla costante valutazione negativa della performance del dipendente per ciascun anno dell'ultimo triennio, resa a tali specifici fini ai sensi dell'articolo 3, comma 5-bis, del decreto legislativo n. 150 del 2009.
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collegando a sistema gli obiettivi, le attività e le risorse è possibile avere evidenza dell’efficacia e dell’efficienza della gestione, è necessario che gli obiettivi assegnati siano espressi in termini di bisogni da soddisfare, di attività da realizzare e di risorse da impiegare; la mancata adozione del piano comporta il divieto di erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti che hanno concorso alla mancata adozione dello stesso e il divieto per le PA di assumere nuovo personale o conferire incarichi di consulenza e collaborazione320.
La relazione sulla performance è un documento di rendicontazione annuale volto a rendere trasparente nei confronti di tutti gli stakeholder l’operato posto in essere dalle PA321; la sua funzione è dare dimostrazione a consuntivo dei risultati
organizzativi ed individuali raggiunti rispetto ai singoli obiettivi programmati, gli eventuali scostamenti tra quanto programmato e quanto realizzato e infine le attività svolte per la promozione delle pari opportunità (bilancio di genere) 322.
Per ciascuna PA, il rispetto di quanto stabilito dal D.lgs. 150/2009 è condizione necessaria per l’erogazione di premi e componenti del trattamento retributivo legati al merito ed alla performance ed è importante anche ai fini del riconoscimento delle progressioni economiche323, dell’attribuzione di incarichi di
responsabilità al personale, nonché del conferimento degli incarichi dirigenziali.
320 Si veda: MARCON G., Misurazione e valutazione della performance delle amministrazioni
pubbliche p. 284.
321 Si veda: BONOLLO E., MERLI M.Z., “Le relazioni sulla performance nelle aziende della
sanità pubblica: verso una maggiore trasparenza dei risultati raggiunti. Un’analisi empirica”,
Mecosan, vol. 99, 2016, pp. 43-73.
322 Va rilevato che il bilancio di genere rappresenta uno strumento di rendicontazione sociale che
si caratterizza per il fatto di esporre e valutare le entrate e le uscite secondo modalità atte a consentire che all’interno dei programmi, delle azioni e delle politiche le priorità e le necessità delle donne siano prese in considerazione, allo stesso modo che quelle degli uomini con l’obiettivo finale di realizzare una parità effettiva. Si veda: Si veda: MARCON G., “Misurazione e valutazione della performance delle amministrazioni pubbliche”, cit., pp. 284-285.
323 Ad esempio nel comparto Universitario i criteri di selezione ai fini della progressione
economica sono fissati dall’art. 82 del CCNL: a) formazione certificata e pertinente; b) arricchimento professionale derivante dall’esperienza lavorativa, con esclusione di automatismi legati al decorso dell’anzianità, desumibile dal curriculum e/o dalla documentazione presentata dall’interessato; c) qualità delle prestazioni individuali con particolare riguardo alla capacità di proporre soluzioni innovative, al grado di coinvolgimento nei processi lavorativi, all’attenzione alle esigenze dell’utenza e alla soluzione dei problemi; d) anzianità di servizio prestato senza essere incorsi negli ultimi due anni in sanzioni disciplinari più gravi del rimprovero scritto e
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In conclusione, alla luce del quadro di riforma del sistema pubblico, è emerso che le PA, a fronte di risorse sempre più scarse, sono state incentivate a migliorare la qualità e quantità dei loro servizi intercettando i bisogni dei cittadini attraverso un processo di pianificazione strategica e programmazione operativa che culmina nella misurazione, valutazione e rendicontazione della performance realizzata.
Nonostante le sue potenzialità, nelle PA, la misurazione e valutazione della performance spesso non rappresenta ancora un reale meccanismo operativo di gestione del personale teso ad allineare i comportamenti individuali (orientati al conseguimento di obiettivi personali) agli obiettivi strategici dell’azienda, ma piuttosto viene ancora considerato solo come un adempimento burocratico necessario per riconoscere la retribuzione di risultato ai dirigenti e i premi di produttività al resto del personale324.
1.6 La misurazione e valutazione della performance a supporto della gestione