L’Università statale secondo la prospettiva economico-aziendale
2.1 I possibili caratteri di aziendalità dell’Università pubblica
2.1.2 Durabilità ed autonomia dell’azienda Università
Il carattere aziendale della durabilità indica la vocazione dell’Università di perdurare nel tempo in quanto destinata a soddisfare bisogni umani che di per sé sono duraturi433 e pertanto la necessità di operare secondo il principio di economicità; nelle Università pubbliche l’economicità riflette “la capacità mantenuta nel lungo periodo di soddisfare i bisogni considerati di pubblico interesse dalla comunità facendo affidamento su un flusso di ricchezza fisiologico, ossia considerato economicamente sopportabile e socialmente accettabile dalla comunità stessa434”.
431 Si veda: COSENZ, Sistemi di governo e di valutazione della performance per l’azienda «Università», cit., p. 15.
432 Si veda: MANDANICI F., Il controllo strategico nell’azienda università, cit.
433 Si veda: MARAN L., Economia e management dell’università: la governance interna tra efficienza e legittimazione, FrancoAngeli, Milano, 2009, p. 34.
434 Si veda: BORGONOVI E., Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, cit.,
151
Se si considera che ciascuna azienda è un sistema economico finalizzato alla trasformazione degli input (risorse originarie) in ouput (nuove risorse), l’obiettivo di economicità può essere definito come la capacità di generare, attraverso processi di trasformazione, un maggior valore rispetto a quello delle risorse acquisite da terze economie, che potrà essere successivamente messo a disposizione della collettività per il soddisfacimento dei bisogni di varia natura435.
In altre parole, l’economicità è la capacità dell’azienda di impiegare al meglio le risorse scarse a disposizione, al fine di raggiungere gli obiettivi e soddisfare i vari stakeholder nel migliore dei modi436; pertanto, il concetto di economicità non è collegato unicamente al conseguimento del profitto, ma fa riferimento all’impiego delle risorse disponibili nel modo più conveniente possibile ed è quindi sintesi dell’efficacia interna (gestionale), dell’efficienza e dell’efficacia esterna (o sociale) 437.
L’efficacia interna che corrisponde alla capacità della gestione aziendale di raggiungere gli obiettivi gestionali programmati (output raggiunti/output attesi) e l’efficienza ovvero l’attitudine dell’azienda di generare valore senza disperdere risorse (input/output) devono essere valutate congiuntamente all’efficacia sociale che misura la capacità di soddisfare i bisogni effettivi dell’utenza e che implica il confronto tra outcome conseguiti e i bisogni sociali438.
Ne consegue che, l’economicità dei servizi di didattica, ricerca e terza missione deve essere valutata considerando gli outcome intermedi che esprimono gli impatti generati dai servizi/beni prodotti su specifici destinatari e gli outcome finali che riguardano gli effetti che i beni/servizi hanno avuto sul tessuto sociale, economico della società.
435 Si veda: CAPALBO F., D’AMICO L., DELLA PORTA A., MONACO E., PALUMBO R., L’economicità delle imprese di trasporto pubblico locale. Comparazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati, FrancoAngeli, Milano, 2014, pp. 106 – 110.
436 Si veda: FICI L., Il controllo di gestione negli Atenei. Dalla valutazione al governo aziendale,
FrancoAngeli, Milano, 2001, pp. 170-215.
437 Si veda: COSENZ F., Sistemi di governo e di valutazione della performance per l’azienda «Università», cit., p. 16.
438 Si veda: AA.VV., Misurare per decidere. La misurazione delle performance per migliorare le politiche pubbliche e i servizi, cit.
152
A tal proposito, alle Università viene riconosciuto sempre di più un ruolo fondamentale nel contribuire alla competitività del Paese/Regione in cui sono situate, e alla evoluzione e sviluppo dell’ “economia della conoscenza”439.
La conoscenza creata dalle Università viene fornita al sistema economico in maniera indiretta, nella forma di laureati che entrano nel mercato del lavoro (aumentando lo stock di capitale umano), e in maniera più diretta, nella forma di risultati della ricerca accademica che le imprese trasformano in innovazioni sfruttabili anche per fini commerciali440.
Pertanto è espressione di outcome finale ad esempio l’innovazione impiegata dalle imprese grazie al trasferimento di conoscenza e l’aumento dell’occupazione conseguente allo sviluppo delle competenze acquisite dai laureati durante il loro percorso formativo441.
Gli outcome intermedi riflettono la soddisfazione dell’utilizzatore del servizio; per quanto riguarda le attività formative, il principale fruitore dei servizi è lo studente depositario dell’apprendimento che è in grado di esprimere una valutazione consapevole della formazione acquisita, soprattutto quando, dopo aver conseguito la laurea, è inserito nel mondo lavoro e confronta il proprio apprendimento con le conoscenze richieste per svolgere le sue mansioni442.
439 Con questo termine si vuole sottolineare come l’organizzazione di molti sistemi economici sia
radicalmente mutata nel corso del tempo, grazie alla transizione da economie industriali, basate principalmente sullo sfruttamento di risorse quali lavoro, capitale tangibile e risorse materiali, a economie che sempre più si basano sulla creazione, diffusione e sfruttamento di conoscenze. Si veda: GEUNA A., ROSSI F., L’università e il sistema economico, Il Mulino, 2013. Sul ruolo ricoperto dalle università nello sviluppo dell’economia si veda anche: GHERARDINI A., “Andante, ma non troppo. L’apertura delle università italiane alle imprese”, Stato e Mercato, n. 3, 2012, pp. 465 – 478.
440 Si veda: GEUNA A., ROSSI F., GEUNA A., ROSSI F., L’università e il sistema economico,
cit., p. 24.
441 Si veda: DI BERARDINO D., La valutazione e la disclosure delle risorse intangibili, cit., p.
21.
442 I principali fruitori indiretti della formazione universitaria sono le aziende che assumendo i
laureati valutano la formazione che hanno acquisito i loro lavoratori ed anche in generale la società civile nel suo complesso nella misura in cui il laureato esprime nel lavoro le competenze di homo oeconomicus e nella società quello di homo socialis. Si veda: FABBRIS L. (a cura di),
153
Nel raggiungimento degli obiettivi sociali, l’Università deve operare secondo efficienza senza depauperare le risorse della collettività che potrebbero essere alternativamente impiegare nell’ambito della sanità, dei trasporti ecc.; da questo punto di vista, è importante riconoscere alle università una natura aziendale sia per la loro funzione di appagare i bisogni umani di conoscenza, sia perché devono essere gestite in condizioni da assicurare nel tempo il perseguimento dell’equilibrio economico a valere nel tempo443.
La durabilità del progetto aziendale deve essere perseguita mediante il raggiungimento delle condizioni di equilibrio economico, finanziario e patrimoniale444 nell’ottica di responsabilizzazione delle risorse pubbliche
utilizzate (efficienza) in modo da coniugare il raggiungimento degli obiettivi istituzionali e sociali (efficacia esterna) con quelli operativi ed economici (efficacia interna).
L’equilibrio economico dell’azienda Università, inteso come l’attitudine dei proventi e ricavi di assicurare la copertura dei costi, è espresso dal pareggio di bilancio445 o dal conseguimento del reddito che indica la ricchezza generata o
distrutta per effetto della gestione; in una logica previsionale l’Ateneo deve approvare il bilancio preventivo in pareggio assicurando che l’efficienza della gestione operativa rappresenterà un vincolo ai processi decisionali; a consuntivo i risultati economici positivi evidenziati nel bilancio indicano la valorizzazione della consistenza patrimoniale segnalando che l’Università è in grado di ripristinare le risorse consumate446.
443 Si veda: SALVATORE C., Il cambiamento della governance delle Università italiane, cit., p.
4.
444 Si veda: ROMANO M., CIRILLO A., “La misurazione delle performance economico–
finanziarie delle università pubbliche italiane. Logiche e strumenti nel nuovo sistema di contabilità”, Azienda Pubblica, vol. 4, 2015, pp. 377 – 395.
445 Nelle aziende pubbliche è sufficiente che i costi siano uguali ai ricavi e quindi è importante
raggiungere il pareggio di bilancio. Nelle imprese invece è necessario che i ricavi siano maggiori dei costi ovvero che il capitale proprio sia congruamente remunerato in funzione del rischio imprenditoriale sostenuto.
446 Si veda: ROMANO M., CIRILLO A., “La misurazione delle performance economico–
154
L’equilibrio patrimoniale esprime la capacità dell’Università di attuare una corretta correlazione temporale tra gli impieghi (o investimenti) e le fonti di finanziamento. In particolare, affinché vi sia equilibrio è necessario che i fattori produttivi a fecondità ripetuta che daranno la loro utilità per più cicli produttivi (es. attrezzature, macchinari ecc.) siano finanziati mediante fonti di finanziamento a medio/lungo termine, mentre i fattori produttivi a fecondità semplice che partecipano una sola volta alla produzione di beni/servizi siano finanziati mediante fonti a breve termine. Nelle PA la struttura patrimoniale è condizionata dai trasferimenti statali che rappresentano la principale fonte di finanziamento e nel caso specifico dal Fondo di Finanziamento Ordinario (FFO)447.
L’equilibrio finanziario è parte del complessivo equilibrio patrimoniale ed evidenzia la capacità dell’azienda Università di fare fronte con continuità ai pagamenti in modo tale che vi sia armonia tra i flussi in entrata e quelli in uscita448.
In definitiva, si sottolinea che gli equilibri particolari (economico, finanziario e patrimoniale), rappresentano l’equilibrio minimo necessario, ma non sufficiente a garantire un equilibrio economico durevole a valere nel tempo che esprime la capacità dell’Università di soddisfare i bisogni sociali per i quali è stata costituita.
L’autonomia, intesa come indipendenza economica e gestionale è un carattere aziendale delle Università che a partire dagli anni Novanta è stato notevolmente rafforzato dai diversi interventi normativi anche in misura maggiore rispetto alle altre Pubbliche Amministrazioni; la stagione dell’autonomia universitaria è iniziata con la L. 168/1989 che ha individuato gli Atenei non più come organi periferici dello Stato, ma come istituti dotati di personalità giuridica; il crescente riconoscimento giuridico dell’autonomia –
447 Il FFO sarà approfondito nel paragrafo 2.4.
448 a consuntivo la situazione finanziaria è desunta dallo Stato Patrimoniale che ne fornisce una
rappresentazione istantanea ad una certa data, oppure nel Rendiconto finanziario che la descrive in maniera dinamica evidenziando il flusso monetario dell’esercizio dato dalla differenza tra la disponibilità monetaria ad inizio e fine esercizio (equilibrio monetario). Si veda: AGASISTI T., MODUGNO G., “Il bilancio degli Atenei: criteri di analisi e prime evidenze”, Azienda Pubblica, vol. 2, 2017, pp. 165 – 185.
155
statutaria e regolamentare, finanziaria e didattica – ha contribuito al rafforzamento della visione di ogni Ateneo come un’“azienda” dotata di proprie finalità e di una coordinazione di mezzi atti a raggiungerle449.
Il processo di consolidamento dell’autonomia è stato accompagnato da una progressiva responsabilizzazione degli Atenei che ha evidenziato la necessità di operare secondo il principio di economicità poiché dall’impiego efficiente ed efficace delle risorse dipende anche il loro sviluppo sul piano strutturale e in particolar modo sul piano della ricerca e della didattica.
Alcuni vincoli che limitavano l’autonomia gestionale e finanziaria sono stati rimossi con la L. 168/1989 che ha previsto per ciascun azienda Università la possibilità di: adottare statuti e regolamenti in cui definire le regole di funzionamento (autonomia normativa), definire con maggiore libertà i contenuti dei corsi di studio (autonomia didattica), reperire anche finanziamenti non statali (autonomia finanziaria), adottare un proprio regolamento contabile (autonomia contabile); in sostanza, con la riforma dell’autonomia universitaria molte decisioni che in precedenza venivano assunte a livello centrale dal Ministero, come ad esempio le assegnazioni finanziarie specifiche per ogni tipologia di spesa sono state demandate alla singola azienda Università450.
Fig. 2.4 – L’autonomia dell’azienda Università
449 Si veda: CANTELE S., MARTINI M., CAMPEDELLI B., “La pianificazione strategica nelle
università”, cit., p. 340.
450 L’autonomia universitaria è un concetto di rilevanza costituzionale, poiché trova fondamento
nell’art. 33 della Costituzione che stabilisce che “le istituzioni di alta cultura, università ed accademie, hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello stato”. Inoltre, “l’insegnamento, la ricerca scientifica e artistica e la comunicazione dei relativi risultati sono liberi”. Al tema dell’autonomia universitaria non è stata data però rilevanza fino a circa vent’anni fa e precisamente fino alla L. 168/1989 istitutiva anche del MURST (Ministero dell’Università della ricerca scientifica e tecnologica). Si veda: MARAN L., Economia e
156 Fonte: elaborazione propria
L’autonomia normativa (e organizzativa) ha previsto la possibilità per gli Atenei di emanare propri statuti451 e regolamenti452 volti alla definizione degli
assetti istituzionali e di governo interni, nel rispetto della normativa statale453; tale
diritto ha ampliato l’autonomia decisionale degli Atenei attribuendo agli stessi,
451 Lo Statuto autonomo costituisce la disciplina della singola Università, la sua legge di
riferimento, e incontra come unico limite i principi sanciti dalla Costituzione e dalle leggi che espressamente riguardano le istituzioni universitarie. Gli statuti delle Università sono deliberati dal Senato Accademico previo parere favorevole del Consiglio di Amministrazione.
452 I regolamenti di Ateneo sono norme prevalentemente attuative o integrative dello Statuto che
disciplinano particolari aspetti come ad esempio il Regolamento di ateneo per l’amministrazione, la finanza e la contabilità o il regolamento per i criteri di valutazione comparative per il reclutamento dei professori e dei ricercatori universitari.
453 La Legge 240/2010 (nella nota all’art. 2 che si riferisce alla L. 168/1989) precisa che gli
statuti e i regolamenti di ateneo siano deliberati dagli organi competenti dell’Università a maggioranza assoluta dei componenti. Essi sono trasmessi al Ministro che, entro il termine perentorio di sessanta giorni, esercita il controllo di legittimità e di merito nella forma della richiesta motivata di riesame. In assenza di rilievi essi sono emanati dal Rettore. Il Ministro può per una sola volta, con proprio decreto, rinviare gli statuti e i regolamenti all’Università, indicando le norme illegittime e quelle da riesaminare nel merito. Gli organi competenti del’università possono non conformarsi ai rilievi di legittimità con deliberazione adottata dalla maggioranza dei tre quinti dei suoi componenti, ovvero ai rilievi di merito con deliberazione adottata dalla maggioranza assoluta. In tal caso il Ministro può ricorrere contro l’atto emanato dal rettore, in sede di giurisdizione amministrativa per i soli vizi di legittimità. Quando la maggioranza qualificata non sia stata raggiunta, le norme contestate non possono essere emanate. Gli statuti delle Università sono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale, i regolamenti nel Bollettino Ufficiale del Ministero.
AUTONOMIA