Dalla dottrina Meroni al caso

La legittimità del ricorso all’articolo 114 TFUE per l’istituzione delle ESAS, non è sufficiente a definire anche le funzioni, i compiti ed i poteri loro attribuiti.

17 _{Regolamento UE n.1093/2010, Considerando n.17: “Nella sentenza 2 maggio 2006, causa C-} 217/04, la Corte di Giustizia dell’Unione europea ha statuito che: “ […] Può infatti rendersi necessario prevedere, sulla scorta di una valutazione rimessa a detto legislatore, l’istituzione di un organismo comunitario incaricato di contribuire alla realizzazione di un processo di armonizzazione nelle situazioni in cui, per agevolare l’attuazione e l’applicazione uniformi di atti fondati su tale norma, appaia appropriata l’adozione di misure di accompagnamento e di inquadramento non vincolanti”. Le finalità e i compiti dell’Autorità – assistere le autorità nazionali di vigilanza competenti nell’interpretazione e nell’applicazione uniformi delle norme dell’Unione e contribuire alla stabilità finanziaria necessaria per l’integrazione finanziaria- sono strettamente legati agli obiettivi dell’acquis dell’Unione sul mercato interno dei servizi finanziari. Pertanto occorre istituire l’Autorità sulla base dell’articolo 114 TFUE.”

Come accennato, la disciplina in esame è riferibile principalmente alla Corte di Giustizia che si è pronunciata riguardo ai requisiti ed alle deleghe di poteri, mancando nei Trattati18 una disciplina organica della materia. Il nuovo quadro dell’architettura finanziaria europea, con evidente spinta verso l’agencification, ha portato così alla nascita delle “agenzie di ultima generazione”, in particolare le ESAS, con poteri regolatori e decisionali ben più incisivi rispetto alle precedenti agenzie, facendo emergere ancora di più il problema della mancanza di una disciplina ad hoc19.

Originariamente, i limiti alla capacità di delega delle istituzioni sono stati individuati nel “caso cardine” della Corte di Giustizia del 1958, la sentenza Meroni20, sulla cui base si è generata una vera e propria dottrina21. La dottrina Meroni, si fonda

18 _{Ad esempio, il Trattato di Lisbona annovera le agenzie ma solamente riguardo ad alcuni} aspetti mancando colpevolmente sulla delega di poteri da parte delle istituzioni europee. 19

E.Chiti, In the Aftermath of the Crisis-The EU Administrative System Between Impediments and Momentum, in Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 2015, p.311.

20 _{Corte di Giustizia Europea, 13 giugno 1958, causa 10/56, Meroni vs Alta Autorità.} 21

Nella sentenza della Corte in oggetto, la ditta Meroni, nel quadro del Trattato CECA, aveva impugnato il provvedimento di delega di poteri da parte dell’Alta Autorità a due agenzie di diritto

sull’impossibilità di delegare poteri di regolazione a soggetti diversi dalle istituzioni dell’Unione, per non alterare il sistema di responsabilità previsto dai Trattati. Il principio dei poteri conferiti ex articolo 5 TUE impone l’irrinunciabilità da parte delle istituzioni alle loro responsabilità, sottolineando un principio generale di divisione dei poteri nell’ordinamento dell’Unione europea. In base a ciò, alle agenzie sono dunque delegabili poteri meramente esecutivi22 il cui utilizzo deve essere costantemente controllato ed avallato dall’istituzione delegante23.

All’interno del dispositivo, vennero fissati i principi che rendevano la delega di compiti legittima all’interno dell’ordinamento europeo.

privato belga, le c.d. “agenzie di Bruxelles”, per la gestione finanziaria dei rottami. La Corte, accogliendo il ricorso della ditta, ritenne tale delega illegittima in quanto implicava un passaggio di responsabilità dall’Alta Autorità alle agenzie, violando l’art. 8 del Trattato.

22

La corte, individuò come legittima la delega di poteri definiti “di esecuzione nettamente circoscritti” a garanzia che l’esercizio di tali poteri fosse costantemente controllato dall’Autorità delegante tramite criteri obiettivi.

23

M.Simoncini, Nuovi regolatori e vecchi principi del diritto dell’UE. Poteri e limiti delle autorità europee di vigilanza finanziaria, convegnoprin “Parlamenti nazionali e Unione europea nella governance multilivello”, 12-13/05/2015, p.9 ss

In primis, la delega dei poteri doveva essere espressa e compatibile con il principio di attribuzione delle competenze24, nonché riguardare poteri d’esecuzione ben definiti e sottoposti al controllo dell’autorità delegante, imponendo che l’esercizio dei poteri da parte del delegato dovesse svolgersi secondo le stesse condizioni procedurali a cui era tenuta l’autorità delegante. In

secundis, la delega di poteri non doveva comportare il trasferimento

di responsabilità dal delegante al delegato, qualora non fosse previsto dal Trattato, in quanto ciò avrebbe portato ad una “alterazione

dell’equilibrio istituzionale”25.

Un secondo passaggio chiave si è avuto con la nota “sentenza Romano”26. Il caso riguardava il conferimento di poteri regolatori da parte del Consiglio ad una commissione amministrativa sulla sicurezza sociale dei lavoratori migranti, stabilita secondo il diritto

24 _{L’Autorità delegante non può delegare più poteri di quanti ne dispone.} 25

J.P.Jaque, The principle of insitutional balance, in CMLR, 2004, p.383.

26 _{Corte di Giustizia Europea, 14 maggio 1981, C 98/80 Romano vs Institut national d’assurance} maladies-invalidité (INAMI).

comunitario27.

La decisione della Corte riguardo al potere di delega alle agenzie, ha negato la possibilità che a queste fossero attribuibili poteri normativi motivando espressamente che: “[…] Il Consiglio

non può conferire ad un organo come la Commissione amministrativa il potere di adottare atti di carattere normativo. Una decisione della Commissione amministrativa, pur potendo fornire aiuto agli enti previdenziali incaricati di applicare il diritto comunitario in questo campo, non è tale da obbligare detti enti a seguire determinati metodi o ad adottare determinate interpretazioni quando procedono all’applicazione delle norme comunitarie.”28.

Il caso è di chiaro interesse alla luce della trattazione, in quanto per la prima volta si sono imposti dei limiti nel delegare poteri normativi ad un’agenzia di diritto pubblico – paragonabile alle ESAS di moderna istituzione – e non di diritto privato, come nel caso Meroni.

27

Nel caso di specie riguardava il trattamento pensionistico di un lavoratore italiano, Giuseppe Romano che aveva maturato il diritto al trattamento pensionistico sia in Italia sia in Belgio. 28

Riguardo alla portata della sentenza Romano in relazione alla sentenza Meroni, si sono aperti accesi dibattiti dottrinali. A dispetto di chi ha intravisto nella sentenza Romano una riduzione delle capacità di delega di competenze esecutive ad agenzie individuando verso di esse un divieto di emanare atti di carattere normativo, altri hanno voluto individuare nella sentenza un doppio binario: ossia, da un lato, la volontà di ribadire il divieto di emanazione di atti vincolanti generali ma, dall’altro, implicitamente, una forma di apertura verso una delega di poteri alle agenzie a carattere individuale29, capace di fondare una nuova chiave di lettura nel valutare l’ammissibilità della delega.