Dopo aver trattato l’Unione bancaria nel suo processo evolutivo ed aver tracciato delle linee comuni sulla nascita delle Autorità europee e sulle loro competenze condivise, occorre ora analizzare, nello specifico, l’Autorità bancaria europea per capirne la nascita, la composizione e soprattutto i poteri che le sono attribuiti.
L’Autorità bancaria europea è stata istituita attraverso il Regolamento UE n. 1093/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 novembre 20101. Tale Autorità di nuova costituzione, ha sostituito cosí il Comitato delle autorità di vigilanza
1 Si è modificata la decisione n.716/2009 CE e si è abrogata la decisione 2009/78 CE della Commissione (GU l. 331del 15.12.2010 p. 12). Modificato dal Regolamento UE n. 1022/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio.
bancaria (CEBS)2, vedendosi attribuita una significativa maggior rilevanza nel processo di regolamentazione, di vigilanza e legislativo.
Riguardo alla regolamentazione ed al potere legislativo, il Comitato aveva infatti una funzione prettamente consultiva ed emanava orientamenti e raccomandazioni non vincolanti; con la nascita dell’ABE, invece, a quest’ultima è stata attribuita la facoltà di redigere norme tecniche che diventano Regolamenti dell’Unione europea direttamente vincolanti verso gli Stati membri, qualora adottate dalla Commissione.
Particolari modifiche sono state attuate poi riguardo alla vigilanza. Sul punto, il Comitato aveva possibilità di intervento volontario in diversi collegi ma non erano previsti compiti specifici; per l’Autorità, invece, sono stati disposti specifici poteri quali il diritto di partecipare a tutti i collegi di vigilanza, di inserivi degli
2 Il Comitato Europeo dei Supervisori Bancari venne istituito successivamente al rapporto Lamfallussy. Era composto da rappresentanti di alto livello delle autorità di vigilanza e delle banche centrali dell’Unione europea. Per un approfondimento sulle competenze del Comitato, si consiglia la lettura di G. Godano, Comitato Consultivo Bancario, in G. Alpa, F. Capriglione (a cura di), Diritto bancario comunitario, Torino, UTET, 2002 p. 344 ss.
“ordini del giorno” e di avere un pregnante ruolo di mediazione in caso di controversie tra le Autorità nazionali di vigilanza.
Tra gli obiettivi ed i poteri dell’Autorità è stata inserita, inoltre, la protezione dei consumatori,3 un’attività che non era prevista per il Comitato e che invece vede ora l’ABE in prima linea nel promuovere la trasparenza, la semplicità e l’equità nel mercato per i prodotti od i servizi finanziari destinati ai consumatori dell’Unione europea4.
Per comprendere l’evoluzione che ha portato al sistema oggi consolidato, occorre osservare come, a seguito di decisioni comunitarie mosse da ragioni economico-politiche, vi siano state delle parziali modifiche dei compiti assegnati all’Autorità.
Nel suo primo stadio, la crisi finanziaria globale5 propagatasi in Europa, ha messo in luce riguardo al sistema bancario europeo una
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Ex art. 9 del Regolamento 1093/2010 dell’Unione europea. 4
Fonte: analisi della Corte dei conti. Sul punto si veda Tabella 1, in La vigilanza bancaria prende forma: l’ABE ed il suo contesto in divenire, relazione speciale della Corte dei conti Europea, 2014, Lussemburgo, p. 11, www.europarl.europa.eu .
5 Tra le cause della crisi, si sono osservate, in particolare, un’eccessiva sottovalutazione dei rischi derivanti dall’innovazione finanziaria ed un eccessivo indebitamento, squilibri monetari ed una non corretta analisi incrociata a livello micro e macro economico.
evidente fragilità dei meccanismi di regolazione e di vigilanza su cui questo si era tradizionalmente poggiato. L’armonizzazione minima ed il mutuo riconoscimento delle licenze bancarie nazionali, emersi a seguito della creazione della moneta unica, da un lato, hanno portato ad un “arbitraggio regolamentare”6 per sostenere i cosiddetti “campioni nazionali”, con lo scopo sostenerne la competitività a scapito della loro solidità e stabilità; dall’altro, hanno impedito alle vigilanze ed ai mercati in tempo di crisi di avere un quadro chiaro riguardo alle reali condizioni finanziarie ed economiche dei gruppi bancari transfrontalieri.
La soluzione a tali problematiche è stata individuata nel passaggio ad un’armonizzazione massima, come già aveva teorizzato Tommaso Padoa-Schioppa7 all’indomani della creazione della moneta unica. Il Rapporto De Larosière nel 2009, già analizzato nel
6 S.Cappiello, Banca d’Italia, in Quaderni di ricerca giuridica: scritti sull’Unione bancaria, numero 81, luglio 2016, p.38 ss.
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T.Padoa-Schioppa, How to deal with emerging pan-European financial institutions?, relazione alla Conference on Supervisory Convergence, organizzata dal Ministero dell’Economia olandese, disponibile sul sito web ec.europa.eu/press/key/date/2004/html/sp041103.en.html , 2004.
precedente capitolo, ha dato la spinta decisiva verso un sistema regolamentare ed istituzionale del sistema bancario europeo volto alla massima armonizzazione con la creazione di un corpo unico di regole direttamente applicabili negli Stati membri: il Single Rulebook o SR, nel rispetto del principio di proporzionalità. A questo scopo, è stata istituita, tra le altre, l’ABE i cui compiti principali sono stati individuati proprio nel poter contribuire alla creazione del Single
Rulebook e nell’accertarsi dell’effettiva applicazione di prassi
operative uniformi da parte delle autorità di vigilanza nazionali.
Come analizzato da parte della dottrina8, successivamente a questa crisi, se ne è riscontrata una seconda con connotati diversi che ha messo in dubbio esclusivamente il sistema bancario europeo. Si è soliti ricondurre questa seconda crisi9 al cosiddetto “circolo vizioso tra condizioni di bilancio degli Stati membri e banche che vi
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Cfr. 6 9
Tale nesso si è esplicitato in vari modi. Tra i più significativi i bail-out nazionali in favore delle banche che hanno determinato il deterioramento delle condizioni fiscali degli Stati membri, in altri casi le condizioni degli Stati stessi si sono riflesse sulle banche nonostante quest’ultime originariamente non mostrassero criticità.
risiedono”10. E proprio in risposta ad una grave mancanza di un sistema integrato a livello europeo di gestione delle crisi bancarie, il legislatore comunitario ha dunque deciso di far nascere la Banking
Union.
Con la nascita della BU dal 2012, si è decisamente modificato l’assetto istituzionale e di conseguenza la posizione dell’ABE come era stata inizialmente concepita agli albori del 2010. Con essa, infatti, sono stati inseriti un meccanismo di integrazione delle vigilanze nazionali sulle banche ed un meccanismo di gestione delle banche in crisi. Tutto ciò sminuisce il lavoro fondamentale dell’ABE nella ricerca di un’armonizzazione massima di regole? Sul punto si sono aperti accesi dibattiti in dottrina che comunque hanno ritenuto centrale il lavoro dell’Autorità.
In primo luogo l’ABE e la BU non possono essere scisse nel processo evolutivo della struttura bancaria comunitaria: il single
rulebook rimane infatti elemento centrale per il buon funzionamento
della BU stessa; quest’ultima poi attualmente si basa su due pilastri concepiti a raggiera ossia l’SSM e l’SRM che, ancora oggi, devono
10 Cfr.6
confrontarsi con legislazioni nazionali per vari aspetti legati all’operatività delle banche vigilate11 ed il permanere di differenze nazionali su tali questioni. Elementi che possono rappresentare un ostacolo superabile solo con il lavoro dell’ABE.
In secondo luogo, la presenza di una normazione unica riguardo all’attività bancaria e la garanzia della parità di condizioni competitive all’interno del Mercato Unico dentro e fuori dalla BU, risulta decisiva per l’operatività delle banche su base transfrontaliera.
Da ciò si conclude che l’interazione tra Autorità e BU, non ha affievolito l’importanza dei compiti della prima, ma ha segnato piuttosto una naturale modifica delle reciproche aree di azione e di sviluppo12.
11 Per un approfondimento sul punto si veda R.D’Ambrosio, La responsabilità della BCE e delle autorità nazionali competenti nell’ambito del Meccanismo di Vigilanza Unico, in Quaderni di Ricerca Giuridica della Banca d’Italia, n. 78, gennaio 2015.
12 Sul punto, un chiaro esempio è ricavabile dal fatto che l’originaria funzione di coordinamento delle vigilanze nazionali da parte dell’Autorità sia superflua all’interno dell’Eurozona, dove nasce un sistema di vigilanza integrata su scala sovranazionale.