3. L’ABUSIVISMO EDILIZIO IN CONCRETO: LEGAMBIENTE ED “ECOMAFIE 2013”
3.3 Il danno erariale dei crimini ambiental
“E’ innegabile che danno ambientale equivalga a dire danno erariale, cioè danno alle casse dello Stato e di riflesso a noi cittadini”177. E’ quanto è emerso in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario 2013 delle Corti di Appello campane in cui sono stati forniti dati inquietanti sui reati ambientali, ed in principal modo, sul fenomeno dell’abusivismo edilizio. I Procuratori della Repubblica denunciano che a fronte del dilagare del fenomeno, che assieme alla devastazione del territorio afferma la presenza di un’illegalità così diffusa tanto da non essere più percepita come tale dalle comunità locali, si registrano gravissime inerzie degli amministratori locali che non procedono alla demolizione dei manufatti abusivi consentendo, di fatto, la prosecuzione del godimento da parte dell’occupante. Proprio il Procuratore regionale della Campania, Tommaso Cottone, accusa gli enti locali di essere responsabili del
compimento di tale scempio nel nostro Paese prestando poca attenzione al rispetto delle norme e generando, di riflesso,
177 COTTONE, Relazione di apertura dell’anno giudiziario 2013 consultabile
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violazioni che rimangono impunite ed effettivamente esistenti senza limiti di tempo.
Tralasciando gli aspetti penali che abbiamo analizzato nel primo capitolo, è immediato constatare che tali situazioni hanno
rilevanti ripercussioni anche per i profili di competenza della Procura contabile. Ed infatti, nei casi in cui vengono accertati gli abusi edilizi, i Comuni in cui insistono gli immobili debbono obbligatoriamente esercitare l’opzione tra la gratuita
acquisizione del manufatto per la sua utilizzazione a fini istituzionali dell’Ente, ovvero la sua demolizione. La mancata opzione o deviazioni nell’utilizzazione del cespite, generano responsabilità di natura risarcitoria cui amministratori e
funzionari debbono rispondere davanti alla Magistratura della Corte dei conti178.
Nonostante l’accertata violazione, le occupazioni abusive continuano creando la paradossale situazione che il costruttore abusivo, non potendosi considerare proprietario dell’opera, rimarebbe esonerato dagli oneri fiscali che normalmente gravano sulla proprietà; sicché al danno si aggiunge anche la beffa della mancata entrata. In ragione di queste circostanze sono state avviate indagini per contestare ipotesi di
responsabilità amministrativa nei confronti dei dirigenti e dei funzionari inadempienti che con la loro inerzia, hanno tollerato l’abuso, senza il risanamento del territorio, senza avviare una proficua utilizzazione del bene e rinunciando, nel contempo, all’entrata tributaria gravante sull’immobile.
Altre ipotesi di responsabilità per gli amministratori comunali connesse all’esistenza nel territorio comunale di immobili “non regolari” è quella connessa al mancato esercizio dei poteri esattoriali nei confronti degli immobili ancora non censiti in catasto.
In proposito occorre avere contezza che l’Agenzia del Territorio ha ultimato l’ultima fase della ricognizione delle unità immobiliari urbane non censite, attribuendo a ciascuna di esse una rendita catastale presunta. Tale circostanza, consente ora ai comuni di esercitare, con dati certi, i poteri impositivi gravanti sulle
proprietà immobiliari. Si è trattato di un’operazione che ha richiesto grandissime energie e che ha fatto emergere questa grandissima realtà “fantasma” con risultati da considerare sorprendenti perché il solo avvio dell’attività ricognitiva ha comportato la regolarizzazione “spontanea” di 88.343 unità, a cui è stata ora attribuita una rendita catastale definitiva, e di 82.354 unità alle quali, oltre alle relative sanzioni, è stata assegnata una rendita catastale presunta. Con la notifica ai rispettivi albi pretori e la pubblicità dei dati forniti dall’Agenzia del
Territorio, i comuni dispongono ora di un strumento di conoscenza e di accertamento di eventuali evasioni per la riscossione non solo dell’IMU, ma anche per procedere retroattivamente, fin dall’anno 2007, a esigere l’ICI evasa. Tenuto conto del valore medio nazionale per unità immobiliare, attribuito prudenzialmente dai tecnici del settore, può
agevolmente dedursi che con la corretta applicazione delle norme, gran parte dei Comuni afflitti da scarsissime risorse economiche, potranno ricevere dalle nuove entrate supporto indispensabile per sostenere i loro servizi essenziali.
E mentre stiamo analizzando i danni di natura contabile ed erariale che l’abuso edilizio genera, di estremo interesse si configura anche il tema della responsabilità civile in
considerazione delle recenti innovazioni179 in materia di risarcibilità dei danni subìti dal privato da parte della Pubblica Amministrazione, introdotte dapprima dalla fondamentale sentenza della Corte di Cassazione n. 500/1999, che ha, in estrema sintesi, riconosciuto la possibilità di risarcire la lesione degli interessi legittimi, e quindi dalla L. 21 luglio 2000, n. 205, denominata “Disposizioni in materia di giustizia amministrativa”, la quale ha esplicitamente affermato che “il tribunale
amministrativo regionale, nell’ambito della sua giurisdizione, conosce anche di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, e agli altri diritti patrimoniali consequenziali”180. Ciò che preme sottolineare è come la giurisprudenza e
soprattutto la legge citata abbiano potenzialmente ampliato in misura assai considerevole i casi in cui l’Amministrazione, e quindi in base alla previsione dell’art. 28 della Costituzione, gli stessi funzionari e dipendenti dello Stato e degli enti pubblici, possono essere chiamati a rispondere civilmente ex art. 2043 c.c. delle loro azioni o omissioni illegittime, compiute con dolo o per colpa.
La risarcibilità della lesione di interessi legittimi è peraltro subordinata, in estrema sintesi, alla sussistenza di determinati presupposti, quali:
a) l’illegittimità dell’atto o dell’inerzia dell’Amministrazione; b) la lesione effettiva del bene della vita181;
c) l’imputabilità della condotta dannosa alla P.A.182.
179 GUALANDI, “La responsabilità dei tecnici privati e pubblici”. 180 Art. 7 comma 4, legge 21 Luglio 2005 n. 205.
181 La Cassazione nella sentenza n. 500/99 aveva puntualizzato che “potrà
pervenirsi al risarcimento degli interessi legittimi solo se l’attività illegittima della P.A. abbia determinato la lesione dell’interesse al bene della vita al quale l’interesse legittimo… effettivamente si collega e che risulta meritevole di protezione alla stregua dell’ordinamento”.
Va da sé che il danno economico ed erariale generato da qualunque tipo di abuso blocca la strada, insieme all’abuso stesso, della legalità che non è semplice, poichè gran parte degli operatori pubblici del territorio si sono trovati, e si trovano, a dovere amministrare con grandissima povertà di risorse. La scarsità delle risorse, soprattutto degli Enti territoriali e locali, ha creato un’ulteriore dissonanza tra affermazione della legalità e necessità operative. Il volere fare bene spesso è entrato in conflitto con l’agire secundum legem per cui sono stati ricercati risultati forzando i vincoli che le norme pongono a tutela dei bilanci pubblici. Ma i rimedi trovati talvolta sono più gravi dei mali che si pretende guarire, perché rischiano di fare saltare l’intero sistema. Certamente, gli odierni amministratori sono eredi di un passato disastroso che ha creato le condizioni di questo difficile presente caratterizzato da una penuria così grave di risorse che in talune occasioni non consente neppure di assicurare servizi essenziali; ma le soluzioni non possono
consistere nell’operare al di fuori delle leggi; amministratori ed operatori pubblici non possono cercare legittimazioni ed esoneri da responsabilità invocando stati di necessità ed urgenze quasi esistessero nel sistema amministrativo esimenti e giustificazione di azioni e comportamenti illegittimi.
Solo nel 2013183, a conti fatti, sono stati costruiti 25.000 nuovi immobili illegali tra ampliamenti e nuove costruzioni e, oltre al danno erariale che ingenera e che abbiamo analizzato poco sopra, continuano ad esistere aree del Bel Paese dove il diritto di possedere una casa abusiva è stato sancito dal passare del tempo senza che, ancora una volta, i Comuni facciano rispettare la legge.
Ecco che l’Italia risulta spaccata in due: con un Centro Nord meno esposto a fenomeni abusivi, fatta eccezione per alcune aree quali la Liguria, Toscana ed Emilia Romagna, ed un Sud ostaggio del cemento selvaggio.
E proprio sulla meno diffusa pratica, ma comunque esistente, di fenomeni abusivi nel Centro del nostro Paese si concentrerà il paragrafo successivo. Lo sguardo a ciò che avviene
principalmente nella nostra Regione, sempre poggiando sui dati certi e pubblici che Legambiente ci offre, è d’obbligo.
182 Così si è espresso T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez I, 29.06.2000 n. 891
per cui sembrerebbe che debba essere valutata la colpa non del singolo funzionario, ma della P.A. come apparato, “configurabile nel caso in cui l’adozione e l’esecuzione dell’atto illegittimo sia avvenuta in violazione delle regole di imparzialità, di correttezza e di buona amministrazione”.